De schok van deze affaire lijkt ruimte te bieden om lering te trekken uit wat er mis is gegaan. Gaat dat ook lukken? Dat spreekt niet vanzelf. Het rapport van de commissie-Van Dam liet zien dat ook de Tweede Kamer een rol speelde in het proces dat tot het debacle leidde. Wij kunnen nog een stap verdergaan. De dynamiek van de moderne democratie zélf leidt ertoe dat affaires als deze gemakkelijk kunnen ontstaan. De grote denker over de moderne democratie Alexis de Tocqueville (1805-1859) zag twee structurele kenmerken van de democratie die hier veelzeggend zijn.

Kind van de rekening

Het eerste is dat democratie is gestoeld op de wil van de meerderheid van de volksvertegenwoordiging. Deze is niet of nauwelijks geïnteresseerd in uitvoering. Dat zien wij vandaag de dag ook. Voortgestuwd door beloften in verkiezingstijd en opdrachten aan de regering via regeerakkoorden, legt ze de nadruk op het maken van beleid. Uit ongeduld toont ze weinig interesse in de werking in de praktijk. Imperfecties lost de politiek liever op door meer beleid. Ook de kortetermijnhorizon van verkiezingen werkt in die richting. Krachtige belangenbehartiging breekt daar soms doorheen. Beroepsgroepen die dat niet hebben en zeker individuen staan daarin vrij machteloos.

Ook in de toeslagenaffaire was de uitvoering het kind van de rekening. Eerst door de fraudegevoeligheid van de regeling te negeren. Nadat de media over fraude hadden bericht, eiste de Tweede Kamer een strenge aanpak daarvan. Om de uitvoering was geen bekommernis.

Gelijkheid

Het tweede kenmerk van democratie is de onweerstaanbare kracht die uitgaat van gelijkheid. In een democratie van per definitie gelijke burgers wil niemand voor een ander onderdoen. In het spanningsveld tussen vrijheid en gelijkheid dat een democratie typeert, wint de gelijkheid het al snel, zag Tocqueville reeds. In combinatie met hoge materiële verwachtingen die burgers van de overheid hebben, ontstaat een sterke drang tot nivellering. Het gevolg is niet alleen onophoudelijke productie van wetgeving, maar ook een enorme complexiteit daarvan. Waarom bijvoorbeeld in plaats van het ingewikkelde toeslagensysteem niet simpelweg kiezen voor extra kinderbijslag voor elk kind tot een jaar of vier, en dat tot twee kinderen per gezin?

De toeslagenaffaire is niet het enige voorbeeld waarin het mis liep in de uitvoering en de werking in de praktijk. De opeenstapeling van onderwijsvernieuwingen die in het rapport-Dijsselbloem werd gehekeld, het rapport-Elias over de grote ICT-projecten en het rapport-Kuiper over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten zijn daarvan uiteenlopende voorbeelden. Wanneer de diepere oorzaken van de toeslagenaffaire verbonden zijn met kenmerken van de moderne democratie zélf, wat valt er dan te verbeteren?

Scheiding van machten

De kern van een structurele verandering moet een sterkere scheiding van machten zijn, zoals ook Pieter Omtzigt bepleit. De kabinetsvoornemens tot meer openheid kunnen daarbij helpen. Verbetering betekent in elk geval een onafhankelijker positie van de Tweede Kamer ten opzichte van de regering – een verandering in die richting zou ook in de geest van Tocqueville zijn. Dat bewerkstelligen, is makkelijker gezegd dan gedaan; het is immers niet voor niets dat die er nu slechts in beperkte mate is.

Vanuit deze optiek zijn minderheidskabinetten, zoals wij die de afgelopen jaren wel hebben meegemaakt, zeker interessant. Een concrete stap die tot meer oog voor problemen van uitvoering kan leiden, is meer aandacht voor overgangsrecht en invoeringstermijnen. Voor uitvoerbaarheid en het voorkomen van onevenredige belasting voor betrokkenen bij beleidswisseling zijn beide cruciaal.

Integriteit

Met louter institutionele veranderingen is het pleit nog niet beslecht. Naast deze institutionele kant heeft machtenscheiding ook een persoonlijke kant. Deze wordt vaak over het hoofd gezien of alleen gezien in formele termen van wettelijke onverenigbaarheden van functies. Voor een cultuur van ”checks and balances” (controle en evenwicht) is deze kant onmisbaar. Tocqueville zou dit verwoorden in termen van een persoonlijk ethos. Een moderne uitdrukking daarvan is: integriteit. Nog breder geformuleerd: professioneel eergevoel en professionele deugden. Deze vormen het onmisbare sluitstuk van ”checks and balances”, voor alle overheidsdienaren, ambtenaren en politieke ambtsdragers tegelijk. Tocqueville kon dit ethos als min of meer vanzelfsprekend veronderstellen. Bij ons is expliciete cultivering daarvan nodig.

Sophie van Bijsterveld is hoogleraar Religie, Recht en Samenleving aan de Radboud Universiteit. Hans-Martien ten Napel is universitair hoofddocent Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit Leiden. Onder hun redactie verscheen dit jaar het boek ”Een nieuwe politieke formule. Ideeën over staat en samenleving geïnspireerd door Alexis de Tocqueville” (Boom).