Een land opbouwen, hoe doe je dat?

beeld ANP, Arie Kievit
4

Straten vol brokstukken, omver gewaaide bomen, gebouwen in puin. Geen stroom, telefoonlijnen, radio, ziekenhuizen, scholen, en bevoorrade winkels. Hoe maak je van een ineengestort land weer een functionerend land, als de storm is uitgeraasd?

Waar eerst badgasten onder palmbomen op hagelwitte stranden lagen te zonnen, cruiseschepen aanmeerden en toerist na toerist incheckte in luxueuze hotels, heerst nu totale chaos. Het dagelijks leven op Sint Maarten is omvergeblazen. Letterlijk. Mensen zitten in één klap zonder werk en woning. Zelfs de minister-president moet het op kantoor doen zonder dak boven het hoofd.

beeld ANP, Arie Kievit

Na een eerste inventarisatie schat het Rode Kruis dat 91 procent van de woningen op het eiland is beschadigd. Een derde deel zou zelfs compleet verwoest zijn. Eén ding is duidelijk: de sporen van Irma zijn voorlopig niet uitgewist in het Caraïbisch gebied. Maar hoe krijg je een land weer opgebouwd na een orkaan, aardbeving, tsunami of andere ramp? Waar begin je en van welke ervaringen uit het verleden kunnen de wederopbouwers op Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius leren?

Het draaiboek

Alle landen moeten een rampenplan hebben. Dat hebben ze in 2005 afgesproken in de Verenigde Naties. Goededoelenorganisaties als Woord en Daad hebben vaak een eigen draaiboek opgesteld. „Na een ramp bepalen we met het christelijk noodhulpcluster binnen twaalf uur of we hulp gaan verlenen”, vertelt Tineke Morren, projectleider noodhulp bij Woord en Daad. „Bij een catastrofale ramp in een ontwikkelingsland als de aardbeving in Haïti en de tyfoon in de Filipijnen is dat bijna altijd het geval.”

Tineke Morren, projectleider noodhulp bij Woord en Daad. beeld Tineke Morren

In diezelfde tijd inventariseert de christelijke hulporganisatie of ze lokaal al capabele partnerorganisaties heeft of mensen uit haar eigen netwerk stuurt. Binnen 48 uur volgt een uitgebreide check in de getroffen gebieden om de situatie in te schatten en te bepalen welke hulp nodig is. „Dat gebeurt altijd met lokale partners, want zij kennen de context en cultuur.”

Noodhulp verlenen

Water, eten en tijdelijk onderdak: levensbehoeften die vanzelfsprekend op nummer één van de prioriteitenlijst staan. Gewonden verzorgen, medicijnen uitdelen en zorgen voor goed werkende sanitaire voorzieningen horen daar ook bij. Alles om honger, uitdroging en ziektes te voorkomen. „Een landelijk coördinatiepunt moet voorkomen dat dezelfde mensen bijvoorbeeld twee keer een noodhulppakket krijgen”, vertelt Morren. Noodhulp neemt zo’n drie weken in beslag.

Communicatie herstellen

Wat ook meteen moet gebeuren, is de communicatie op orde brengen. „Communicatie is een voorwaarde voor noodhulp”, zegt Thea Hilhorst, hoogleraar humanitaire hulp en wederopbouw aan het International Institute of Social Studies van de Erasmus Universiteit in Rotterdam. „Als je niet kunt bellen en internetten, en het land niet met vliegtuigen en schepen kunt bereiken, begin je niks.”

Thea Hilhorst, hoogleraar humanitaire hulp en wederopbouw aan het International Institute of Social Studies van de Erasmus Universiteit in Rotterdam. beeld Thea Hilhorst

Planning maken

Terwijl de noodhulp loopt, zijn de voorbereidingen voor de wederopbouw al in volle gang. Een goede planning en taakverdeling hebben prioriteit, stelt Hilhorst. „Zorgvuldigheid staat voorop. Je stort je niet zomaar op zo’n project. Goed organiseren en afspraken maken zijn heel belangrijk.” Een taak die in het geval van Sint Maarten op het bordje ligt van Hans Leijten. Hij is aangesteld als coördinator wederopbouw.

Voedsel voor later

Na een week of drie richten hulpverleners zich meer op de lange termijn. Morren: „Als dat in hun situatie past, geven we mensen bijvoorbeeld een paar geiten, zodat ze melk en daarmee een inkomen hebben. En als de oogst verwoest is, stimuleren we boeren om een gebied te zoeken waar het land nog wel vruchtbaar is, of verstrekken we zaden voor een nieuwe oogst.”

Plannen voor beter bouwen

Nadat het puin is opgeruimd, beginnen de eerste reparaties van woningen. „Kapotte daken hebben voorrang bij het herstel; scheuren in de muur kun je wel even laten zitten”, zegt Hilhorst. Daarnaast worden er plannen gemaakt voor huizen die onbewoonbaar verklaard of totaal verwoest zijn.

Herbouwen betekent volgens de hoogleraar niet alles op dezelfde manier en op dezelfde plek terugzetten. „Je zult moeten kijken of je gebouwen steviger kunt funderen, of het wel slim is om ze weer op deze plek te bouwen – het build back better-principe.” Bewoners zijn misschien niet altijd blij als hun stad of straat er anders gaat uitzien dan voorheen. Daarom is het slim om hen te betrekken bij de verbeteringen, zegt Hilhorst. „Dat hoeft niet om supergrote dingen te gaan, zoals mensen laten meedenken over de plek waar een bankje of een speeltuin moet komen.”

Woord en Daad zegt bij wederopbouw altijd met de lokale bevolking samen te werken. „Een van de manieren is dat mensen een huis mogen kiezen uit vier ontwerpen die bestand zijn tegen aardbevingen of orkanen. Vervolgens krijgen ze financiële ondersteuning om zelf dat huis te bouwen, samen met technische experts. Zo denken en werken mensen actief mee aan de verbetering van hun omstandigheden. Wij bouwen dus zelf geen huizen in Nepal en Haïti, omdat we eigenaarschap ontzettend belangrijk vinden.”

Aanbestedingen herstelwerk

Terwijl woonwijken weer bewoonbaar worden gemaakt, kan het grote herstel van havens, wegen, bruggen, ziekenhuizen, scholen en politieposten niet zomaar even geregeld worden. De overheid moet voor de wederopbouw van publieke gebouwen en aanbestedingsprocedures volgen. En dat kost tijd.

Dat is echter geen reden om minder zorgvuldig te werk te gaan, vindt Hilhorst. „Een ambtenaar moet niet vanwege de druk even snel iemand gaan bellen: „Wat kost het om de haven te herstellen?” Een bedrijf moet dan wel heel ethisch zijn om niet ruim te rekenen.” Het zorgvuldig verstrekken van vergunningen voorkomt volgens haar fraude (zie ook: Vier obstakels op de weg naar wederopbouw).

Economie herstellen

Voor Sint Maarten betekent dat: toeristen terughalen. Hilhorst: „Vaak zie je dat toeristen terughoudend zijn om naar een land te gaan waar een ramp heeft plaatsgevonden. Ook al is het grotendeels hersteld, dan nog denken vakantiegangers dat er geen bomen op het strand staan of geen goede hotels zijn.” Maar liefst 80 procent van de inkomsten van het Caraïbische eiland komt uit toerisme. „Als Sint Maarten daar volgend jaar geen inkomsten uit heeft, zou dat een tweede ramp zijn.”

In ontwikkelingslanden is een ramp soms aanleiding voor omscholing, legt Morren van Woord en Daad uit. „Een visser in de Filipijnen heeft een kwetsbaar beroep als constant de dreiging van een tyfoon boven hem hangt. Wij kijken naar alternatieven: is het niet beter om rijstboer te worden?” Om het aantal banen op te krikken, staat de organisatie erop dat voedsel in eigen land wordt ingekocht. „Rijst uit Amerika importeren, daar wordt Haïti niet beter van.”

Kwaliteit kost tijd

De verwachting van Henrietta Doran-York, gevolmachtigd minister van Sint Maarten, dat het eiland binnen een of twee jaar de gevolgen van Irma te boven is, noemen beide dames optimistisch.

Hilhorst denkt eerder aan een jaar of drie; in een ontwikkelingsland kan het volgens Morren zomaar vijf jaar duren voor het grotendeels weer is hersteld. Zo loopt het laatste hulpprogramma in de Filipijnen binnenkort af, vier jaar nadat de tyfoon over de archipel raasde. „We hebben daar weinig strubbelingen gehad. De overheid werkte ook goed mee. Maar als je kwaliteit wilt, en een land weerbaar wilt maken voor een volgende ramp, kost dat tijd.”

Vier obstakels op de weg van wederopbouw

Nee, het opbouwen van een land is geen kwestie van een stappenplan doorlopen. Onderweg zijn er genoeg hobbels die het herstel belemmeren. Vier struikelblokken op de weg van wederopbouw én hoe die te ontwijken zijn.

1. Langs elkaar heen werken

Een goede coördinatie is een enorme klus, stelt hoogleraar Hilhorst. „Hoe moeilijk is het al om in Nederland een metrolijn neer te leggen, of een hogesnelheidstrein te laten rijden. Moet je je voorstellen: op Sint Maarten lopen straks tientallen van zulke projecten door elkaar. Fouten maken is bijna onvermijdelijk.” De kans dat verschillende partijen langs elkaar heen werken is groot. „De opgave om dat allemaal in de hand te houden is gigantisch. Daar wil ik niet makkelijk over doen.” Om te voorkomen dat alle hulpverleners zonder overleg goederen gaan droppen is goede regie vanuit de overheid van belang.

2. Bureaucratie

Han Lammers, die na orkaan Luis in 1995 de Nederlandse wederopbouwmissie leidde, klaagde er al over. In een interview met NRC Handelsblad zei de coördinator destijds dat hij was geschrokken van „de Haagse bureaucratie die over de oceaan heen alles tot in detail wil regelen”, waardoor de herstelwerkzaamheden en de bouw van honderden nieuwe woningen werden vertraagd. Elke fase van elk project moest apart worden goedgekeurd door een Nederlandse ambtenaar.

Bureaucratie kan inderdaad zorgen voor stroperigheid, beaamt Hilhorst. „Aan de ene kant moet je zorgvuldig zijn, anderzijds kunnen bepaalde procedures best wat makkelijker of sneller doorlopen worden.” Zoals in Haïti, waar het na de aardbeving in 2010 „eindeloos lang” duurde voor de overheid had bepaald wie waar mocht bouwen. „Hulporganisaties konden niet beginnen met huizen neerzetten, omdat niet duidelijk was of mensen daar ook daadwerkelijk mochten wonen.”

Het zijn niet alleen de meer ontwikkelde landen die met ingewikkelde regels de wederopbouw vertragen, weet Morren uit ervaring. „De Nepalese regering wil bijvoorbeeld constant overleggen over hulp die organisaties bieden.” Dat is de reden dat de eerste honderd huizen in Nepal pas tweeënhalf jaar na de aardbeving zijn opgeleverd. In Haïti duurde dat een jaar. Goede contacten met de overheid zijn volgens de projectleider van Woord en Daad een voorwaarde voor een vlot verloop van het herstel.

3. Ongeduld

„De hulp komt maar niet op gang.” En: „Tjonge, er is nog steeds niks gebeurd!” Het zijn geluiden die je nogal eens hoort als de ramp kortere of langere tijd achter de rug is. „Je kunt ook niet even een huisje neerzetten”, legt Morren uit. „Een nieuwe woning moet een volgende aardbeving of orkaan kunnen overleven. Alleen dan voelt het voor mensen als een stevig thuis.”

Toch realiseert niet iedereen zich dat zorgvuldig handelen tijd nodig heeft, zegt Hilhorst. „En dat is logisch, want de bevolking zit in een heel vervelende situatie. Er gaan ook vaak dingen fout. De overheid en organisaties kunnen het bijna niet goed doen.” Het is volgens haar goed de bevolking zelf te betrekken bij de wederopbouw, hun zo veel mogelijk inspraak te geven en hen goed te informeren over wat er gebeurt.

Morren schat in dat het ongeduld op bijvoorbeeld Sint Maarten groter is dan in een land als Nepal. „Mensen in een ontwikkelingsland zijn vaak weerbaarder, omdat ze altijd al te maken hebben met moeilijke leefomstandigheden. Ze zijn gewend te moeten overleven en voor hun dagelijks voedsel afhankelijk te zijn van de natuur. Ik zie wel moedeloosheid onder de bevolking als er in een gebied vaker rampen plaatsvinden.”

4. Fraude en corruptie

Met grote herbouwprojecten is veel geld gemoeid. Fraude ligt bij grote aanbestedingen op de loer, ook na een ramp. „Helaas zijn ook dan sommige mensen meer geïnteresseerd in hun eigen gewin dan in het belang van de bevolking”, verzucht Hilhorst. Ze pleit voor zorgvuldige aanbestedingsprocedures, ook al vergt dat tijd en vertraagt dat de wederopbouw. „Enige vertraging moet je voor lief nemen als dat de zorgvuldigheid ten goede komt en is bedoeld om fraude te voorkomen.”