Toen in juli 2020 de corona-afdelingen van ziekenhuizen weer waren leeggestroomd oogstten het RIVM en premier Rutte lof. De manier waarop zij hadden geprobeerd de coronacrisis te bestrijden, leek te hebben gewerkt. Die benadering kwam er in het kort op neer dat het kabinet geen coronapolitiek wilde bedrijven, maar zich maximaal zou voegen naar de adviezen van het Outbreak Management Team, het OMT. Kort gezegd kon het kabinet volstaan met de communicatieboodschap: wat de experts hebben doorgerekend in hun modellen voeren wij uit. Hoe makkelijk kan het zijn?

Sinds het najaar van 2020 roept de manier waarop het kabinet de coronastrategie uitlegt veel meer vragen op. Daarbij is het in elk geval duidelijk dat het opvolgen van de OMT-adviezen voor het kabinet sinds september niet langer vanzelfsprekend is. Drie afwijkingen vallen op, te dateren omstreeks eind september, begin november en medio april.

Anders dan waar het OMT op aandrong, kwam er in september nog geen (regionale) avondklok. In november hield het kabinet de scholen vooralsnog geopend vanwege „het grote maatschappelijke belang van fysiek onderwijs”, terwijl het OMT had geadviseerd om in het mbo, het hbo én in de bovenbouw van het vo voorlopig over te gaan op afstandsonderwijs. In april voerde Rutte diverse versoepelingen door, zoals het laten vervallen van de avondklok. Volgens het OMT was daar pas ruimte voor na een afname van tenminste 10 procent over het lopende zevendaagsgemiddelde van het aantal nieuwe IC- en ziekenhuisopnames. Hoewel Rutte vooraf had gezegd zich daaraan te zullen houden, koos hij enkele dagen later alsnog voor een eigen maatstaf: een verwachte afname, in plaats van een daadwerkelijke.

Vast staat inmiddels dat de uiteindelijke besluitvorming voorafgegaan werd door pittige discussies in het kabinet. Moest het echt zoals het OMT voorstelde? Of bood de pandemie het kabinet, anders dan gedacht, veel meer ruimte voor een eigen bestuurlijk-politieke afweging?

Hoe kwam het kabinet in de tweede golf in dit spanningsveld terecht? Vier zaken speelden daarbij een rol. Één: een aantal experts dat niet was vertegenwoordigd in het OMT zette in de zomer van 2020 op initiatief van de Kamer op een rij wat er beter had gekund. Een van de lessen luidde: Kabinet, neem drastische maatregelen, zoals bijvoorbeeld een lockdown of een bezoekersregeling voor verpleeghuizen, voortaan als het even kan niet meer landelijk maar regionaal.

Elke veiligheidsregio werd daarop ingeschaald in een van de categorieën: waakzaam, zorgelijk, ernstig of zeer ernstig. Welke coronamaatregelen daarbij hoorden, vergde echter flink wat afstemming tussen burgemeesters en kabinet. Bij het afzwakken van de OMT-adviezen van september speelden de burgemeesters een belangrijke rol.

Twee: in de Kamer groeide de roep om meer voorspelbaarheid. Op 6 oktober boekte Kamerlid Henk Krol onverwacht succes. Zijn motie, die het kabinet opriep de communicatie te verbeteren „door het invoeren van een doordachte strategie van kleuralerts, gekoppeld aan alarmniveaus” haalde een meerderheid. De gedachte, geïnspireerd door de aanpak van de Ierse overheid, was simpel. Door aan elke kleur een maatregelenpakket te koppelen, hoefde de overheid alleen maar te schetsen in welke fase de pandemie zich bevond. De burger wist dan genoeg.

Ter uitwerking van deze motie presenteerde zorgminister De Jonge in oktober een routekaart. Dat kwam de duidelijkheid niet ten goede, omdat voorafgaand aan elke persconferentie moest worden bezien of de aan te kondigen maatregelen nog wel strookten met het eerder gepresenteerde stappenplan.

Drie: door een beroep te doen op de eigen verantwoordelijkheid van de burger probeerde het kabinet paardenmiddelen zoals een tweede lockdown en een avondklok zo lang mogelijk af te wenden. De opmars van de Britse virusvariant maakte de (her)invoering van beide alsnog onontkoombaar.

Vier: na diverse toezeggingen van de premier en pleidooien van burgemeesters was het opnieuw uitstellen van versoepelingen eind april niet langer haalbaar. Daarvoor waren er simpelweg te veel verwachtingen gewekt.

Veel kritiek op de manier waarop het kabinet communiceerde over de coronamaatregelen blijkt uiteindelijk te herleiden te zijn tot de keus van de bewindslieden om tijdens de tweede golf afstandelijker om te gaan met de OMT-adviezen. Cruciaal is uiteindelijk echter niet de vraag of de communicatie beter had gekund, maar vooral of harder ingrepen tot een beter resultaat zou hebben geleid.

Had Nederland het virus eerder bedwongen als de avondklok en de lockdown in het najaar van 2020 vervroegd waren ingevoerd, zoals door het OMT werd bepleit? Hoeveel ic-opnames had dat voorkomen? Was de economie daar beter mee af geweest en had de opbrengst van zo’n rigoureuzer beleid opgewogen tegen de sociaal-maatschappelijke nevenschade? Of, zocht het kabinet de afgelopen maanden terecht voortdurend naar een balans tussen de zorgbelasting, de economie en het mentale welzijn van kwetsbare groepen; en moeten we de complicaties die dat opleverde voor de communicatie maar voor lief nemen?

De discussie daarover zal voorlopig niet verstommen. En ongetwijfeld weer oplaaien nadat de parlementaire enquêtecommissie, die er ongetwijfeld gaat komen, haar bevindingen heeft afgerond.

Die coronapersconferenties zijn zo slecht nog niet, vindt Bas van den Putte. De hoogleraar gezondheidscommunicatie aan de Universiteit van Amsterdam stelt zich in gedachten voor dat het kabinet het communicatiemiddel niet zou hebben gebruikt. „Dat zou raar zijn. Het kabinet neemt belangrijke maatregelen die het sociale leven in de hele samenleving raken. Vanuit die optiek is het logisch dat de minister-president rechtstreeks aan de bevolking meedeelt welke besluiten er zijn genomen.”

Een dagelijks coronajournaal, zoals de Tweede Kamer vlak na het uitbreken van de pandemie verlangde, zou weinig meerwaarde hebben gehad, vindt de hoogleraar. De voormalig minister van Medische Zorg spande zich er in maart vorig jaar voor in om dagelijks in vijf minuten via de televisie de bevolking de laatste stand van zaken wat betreft het coronavirus mee te delen. Het plan stokte uiteindelijk bij de televisiezenders; zij wilden niet het risico lopen spreekbuis van de overheid te zijn.

De relevantie van de toespraken van de premier blijkt uit de kijkcijfers. Vorig jaar trok Rutte gemiddeld zeven miljoen kijkers tijdens de persconferenties, zo wijst onderzoek van Stichting KijkOnderzoek uit. „Dat is veel”, zegt Danielle Timmermans, hoogleraar risicocommunicatie aan de Universiteit van Amsterdam. „Tegelijkertijd zijn er ook veel mensen die niet kijken. Tijdens zijn toespraken bereikt Rutte lang niet iedereen, zoals mensen met een andere culturele of migratieachtergrond.”

Kuchje

Zijn er nog meer kanttekeningen te plaatsen, behalve dat het bereik van de persconferenties niet optimaal was? Zeker, vindt Van den Putte. In z’n algemeenheid is hij „niet heel enthousiast” over de communicatie over het coronabeleid. „Er zou meer moeten gebeuren. De persconferenties waren prima, maar met name de voorlichting eromheen kon beter.”

Volgens Van den Putte had het kabinet duidelijker moeten communiceren dat het van essentieel belang is dat mensen zich aan de basismaatregelen houden, zoals 1,5 meter afstand bewaren, handen wassen en drukte vermijden. „De basisregels zijn veel belangrijker dan de maatregelen die daarbovenop genomen moeten worden. De besmettingsaantallen lopen op, omdat mensen de basismaatregelen niet serieus nemen. Dat mensen ook zonder klachten besmettelijk kunnen zijn, had veel duidelijker gecommuniceerd kunnen worden. Mensen verzinnen voor zichzelf uitzonderingen, zoals: „Dat kuchje heb ik altijd.” Uiteindelijk draagt ieders gedrag bij aan de verspreiding van het virus, aldus de hoogleraar.

De communicatie van het kabinet is „niet helemaal goed gegaan”, zegt ook Timmermans. „Het eerste halfjaar volgde de regering de adviezen op van het Outbreak Management Team (OMT). Dat is in de eerste fase waarin vooral schrik domineert, niet meer dan logisch. Echter, het kabinet nam de gedragskennis pas te laat voldoende serieus. De dominantie van de medische blik was te groot. Het virus verspreidt zich via het gedrag van mensen. Als er met meer gedragskennis van zaken was gecommuniceerd, zouden de coronamaatregelen wellicht anders hebben uitgepakt.”

Mondkapjesdiscussie

De discussie over de effectiviteit van mondkapjes is volgens Timmermans een duidelijk voorbeeld. „Een absurde discussie. Epidemiologen bevonden zich in die discussie op het vakgebied van gedragswetenschappers. Medici beargumenteerden dat een mondkapje schijnveiligheid in de hand zou werken. Maar dat was nergens op gebaseerd. Uit later onderzoek blijkt dat mensen zich niet onveiliger gaan gedragen met een mondkapje op.”

De hoogleraren constateren dat communiceren het kabinet het gemakkelijkst afging toen Nederland zich door de eerste golf van het coronavirus worstelde. „In de eerste fase verkocht het virus zichzelf”, aldus Van den Putte. „Er was niet veel communicatie nodig. Als de beelden van volle ziekenhuizen de samenleving overspoelen, is de bevolking bereid zich veel meer aan de maatregelen te houden.”

Dat is ten tijde van de derde golf wel anders, constateert Van den Putte. „Als ik nu over straat loop, zie ik niet dat mensen denken: „Oei, oei, we hebben te maken met een verschrikkelijk virus.” Het wordt steeds moeilijker om de mensen te motiveren. De boog staat nu al voor een lange tijd gespannen.”

Dat ziet ook Timmermans. De besmettingscijfers stemmen op dit moment nog niet gunstig, terwijl de zwaarste coronamaatregelen zijn geschrapt. „Het kabinet moet proberen te balanceren. Ze wegen de zaken vanwege de druk uit de maatschappij nu op een andere manier dan tijdens de eerste golf. Het is goed dat de regering in deze fase een eigen risicoafweging maakt”, aldus Timmermans.

Van den Putte: „De besmettingscijfers zijn ten tijde van de derde coronagolf abstract geworden. Mensen zijn zich niet bewust wat het betekent dat urgente ziekenhuiszorg is uitgesteld. Als het virus op afstand komt te staan, daalt de motivatie om de coronaregels te houden.”

Albert Heijn

Des te beter zou het volgens hem zijn geweest als het kabinet in deze fase filmpjes had laten uitzenden die bijvoorbeeld laten zien hoe iemand thuis op een veilige manier bezoek kan ontvangen. „Breng de anderhalvemeterafstandsregel in de thuissituatie in beeld. Laat het aanbieden van handgel zien. En zorg ervoor dat de spotjes net zo vaak te zien zijn als de reclame van Albert Heijn. ”Verkopen is herhalen” geldt voor voorlichting”, aldus Van den Putte.

Ruim twee weken geleden presenteerden premier Rutte en minister De Jonge het openingsplan. In vijf stappen met bijbehorende datums schetsten de bewindslieden in welke volgorde het kabinet voornemens is de coronamaatregelen af te schaffen in aanloop naar de zomer. Volgens Timmermans zit het openingsplan best logisch in elkaar en biedt het perspectief.

„Datums noemen blijft een risico”, zegt Timmermans. „Mensen gebruiken die als ankerpunt. Ook al benadrukken premier Rutte en zorgminister De Jonge dat de versoepelingen alleen plaatsvinden als de besmettingscijfers het toelaten, op een gegeven moment horen de mensen dat voorbehoud niet meer. Als ze op een genoemde datum moeten terugkomen, komt dat niet vertrouwenwekkend over. Het blijft van belang de voorwaarden te benadrukken.”