Een representatieve of indirecte democratie is een regeringsvorm waarbij de bevolking een aantal vertegenwoordigers kiest die het bestuur uitvoeren. Deze volksvertegenwoordigers (het parlement) en de uitvoerende macht (de regering) hebben alleen toestemming gekregen van de bevolking om wetten te maken en besluiten te nemen dankzij de Grondwet en alleen binnen het kader van de Grondwet.

Er is een vaste procedure voor het wijzigen van de Grondwet. Zo’n grondwetswijziging moet door de Tweede en de Eerste Kamer worden aangenomen. Daarna moeten er Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden, zodat de kiezers kunnen meebeslissen. En ten slotte moet de wijziging in een tweede ronde met een tweederdemeerderheid door Tweede en Eerste Kamer worden aangenomen.

In de praktijk weten heel weinig kiezers of bij een landelijke verkiezing grondwetsveranderingen een rol spelen, en zo ja welke, dus passeren die de verkiezing stilletjes. Dat is natuurlijk een minpunt.

Buitenspel

Weinig mensen weten echter dat de Grondwet in Nederland ook kan worden veranderd buiten de kiezer om: met behulp van een grondwetswijzigend internationaal verdrag (doorgaans een EU-verdrag). Dat kan in één ronde met een tweederdemeerderheid door de Tweede en de Eerste Kamer worden aangenomen. Dus buiten de bevolking om. En dat gebeurt in de praktijk ook. In 2005 verwierp de bevolking de EU-Grondwet. Vervolgens namen Tweede en Eerste Kamer een nauwelijks veranderde tweede versie, Verdrag van Lissabon genaamd, aan. Daar kwam geen kiezer aan te pas.

Die procedure wordt mogelijk gemaakt door artikel 91 lid 3 van de Grondwet: „Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.” Deze bepaling, die sinds 1953 in onze Grondwet staat (slechts drie kleine partijen stemden tegen), zorgt ervoor dat verdragen alleen met een tweederdemeerderheid kunnen worden aangenomen, maar óók dat de bevolking zich er niet over hoeft uit te spreken.

Bindend referendum

Dankzij deze grondwetsbepaling kunnen volksvertegenwoordigers en regering hun eigen bevoegdheden buiten de burgers om veranderen, als die verandering maar de vorm van een verdrag heeft. Dat is in strijd met het idee van representatieve democratie.

Mede daarom is een bindend referendum nuttig als het om dergelijke internationale verdragen gaat. Zo doen bijvoorbeeld Noorwegen, Zweden en Denemarken het. Die landen hebben een representatieve democratie met voor grondwetswijzigingen een bindend referendum, ook als het om verdragen gaat.

Toch zeggen veel Nederlandse politici dat een bindend referendum vanzelfsprekend niet bij een representatieve democratie hoort. Maar waarom hebben andere representatieve democratieën dan wél bindende referenda? Of zouden deze politici de Nederlanders dommer vinden dan Scandinaviërs?

Ingrijpende gevolgen

Een theoretisch voorbeeld. Op 15 maart zijn er Tweede Kamerverkiezingen. Tijdens die verkiezingen is er nog niets bekend van een EU-plan om de EU om te vormen tot de Staat Europa. Dat plan wordt pas in 2018 bedacht, en wordt in 2019 als verdrag aangenomen door de Europese Raad en het Europees parlement, en vervolgens in 2020 door de Nederlandse regering, twee derde van de Tweede en twee derde van de Eerste Kamer. Gevolg: de onafhankelijkheid van Nederland is afgeschaft. Leger, marine en luchtmacht, politie en gerechtelijk apparaat vallen alleen nog maar onder het gezag van de Staat Europa. Daar is intussen geen kiezer aan te pas gekomen.

Nederland is een provincie van de Staat Europa geworden. In 2021 worden er in Nederland geen Tweede Kamerverkiezingen meer gehouden, maar provinciale verkiezingen voor de Staat Europa.

Onderdeel van het plan is trouwens dat Europese provincies zich niet mogen afscheiden, en zeker niet zonder toestemming van Brussel.

Een vreemd scenario? Inderdaad, maar niet onmogelijk. Onze Grondwet blokkeert zo’n scenario namelijk niet. Zo’n gebeurtenis kan zich buiten de Nederlandse kiezer om voltrekken. Dat de Nederlandse Grondwet dit mogelijk maakt, is eigenlijk nog veel vreemder dan het geschetste scenario. Want een goede Grondwet maakt zoiets onmogelijk en beschermt de burgers tegen een slinkse opheffing van het land.

Criteria

Nederland heeft formeel een juiste procedure voor het wijzigen van de Grondwet, door middel van twee ronden met Tweede Kamerverkiezingen. Zo beslist de bevolking mee. Maar praktisch gezien is er geen garantie dat tijdens die verkiezingen de Grondwetsprocedure voldoende aandacht krijgt. Daarnaast kunnen er in Nederland wetten aangenomen worden die in strijd met de Grondwet zijn.

Maar wat erger is: de bevolking wordt gepasseerd met een grondwetswijzigend internationaal verdrag. Zo representatief is de Nederlandse democratie dus niet.

De auteur is onderzoeker en deskundige op het gebied van de Baltische staten.