Moeten gemeenten alsmaar groeien? Als het aan sommige bestuurders en politici ligt wel. Zij willen daarmee de bestuurskracht van kleinere gemeenten versterken. Maar in de praktijk komt van die vage doelstelling niet veel terecht en kosten gemeentelijke herindelingen in de meeste gevallen alleen maar geld en leveren ze veel frustratie op.

De redenering ziet er doorgaans aantrekkelijk uit: een grotere gemeente kan effectiever en efficiënter aan de wensen van de burgers tegemoet komen. Zij toont meer daadkracht, een grotere besluitvaardigheid en ambtelijke professionaliteit en zij brengt het bestuur dichter bij de burger. Tot nu toe trok er dan ook een soort storm van gemeentelijke herindelingen over het land. Het lokaal bestuur moest systematisch op de schop om het geknipt en geschoren de nieuwe eeuw in te loodsen. Het zette de provincies flink aan het werk, de gemeenten in hun kielzog meeslepend. En dit alles zorgde voor een forse omzetverhoging van talrijke gerenommeerde consultantsbureaus.

Iedereen die nuchter nadenkt, kan aanvoelen dat een grotere gemeente niet vanzelf de invloed op en betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur groter maakt. En dat gevoel is niet verkeerd, het wordt door wetenschappelijke research bevestigd. De vele studies en onderzoeken die aan gemeentelijke herindelingen zijn gewijd, wijzen -als ze al tot eenduidige resultaten komen- op weinig positieve effecten. Bij veel herindelingen stond niet de bestuurskracht van kleine gemeenten voorop, maar bestuursconcurrentie, gebiedsuitbreiding, vergroting van de gemeentelijke belastingscapaciteit en politieke macht. En als er al gunstige resultaten te melden zijn, berusten deze op louter toeval.

Lessen uit verleden
De gemeente als lokale leefgemeenschap neemt (nog steeds) een belangrijke plaats in de belevingswereld van de burger in. Burgers verwachten van hun gemeente dat zij als plaatselijk bevoegd gezag het algemeen belang behartigt, de openbare orde en veiligheid garandeert, recht doet en recht handhaaft. Als het om zijn directe leefomgeving gaat, wil de burger daar zoveel mogelijk bij betrokken zijn. Bovendien kunnen op plaatselijk bestuursniveau openheid en publieke verantwoording het best tot hun recht komen. Een eigentijds antwoord op maatschappelijke vraagstukken ligt in de belevingswereld van de burger vooral op lokaal niveau. Bij fusies en herindelingen worden deze feiten veronachtzaamd.

De literatuur over gemeentelijke herindelingen leert dat fusies tussen gemeenten doorgaans weinig meerwaarde creëren als dat onder druk van buitenaf geschiedt. Herindeling leidt per saldo niet tot een effectiever ambtelijk apparaat, wel tot meer ambtelijk specialisme, grotere financiële mogelijkheden voor het aantrekken van personeel en een minder kwetsbare ambtelijke organisatie. Maar de effectiviteit van het apparaat als geheel, alsook de professionaliteit van de bestuurders en de kwaliteit van het besturen nemen niet toe. Grote gemeenten hebben weliswaar een professioneler ambtelijk apparaat, maar dit leidt niet tot betere beleidsprestaties of een grotere tevredenheid van de burger.

Herindeling leidt zelfs tot inefficiëntie, want naarmate gemeenten groter worden hebben zij per 1000 inwoners meer ambtenaren. Zo werken bij gemeenten boven de 100.000 inwoners bijna twee keer zoveel ambtenaren per 1000 inwoners als bij gemeenten met minder dan 15.000 inwoners. Natuurlijk hebben grotere gemeenten een grotere maatschappelijke problematiek en een ruimer voorzieningenniveau, maar er zit een grote mate van interne inefficiëntie.

Kosten
Bij herindeling stijgen de salariskosten aanzienlijk, doordat een substantieel deel van het personeel er een schaal bij krijgt. Dat komt doordat de salariëring van gemeenteambtenaren gedeeltelijk is gekoppeld aan de bevolkingsomvang van de gemeente. Tevens ronden diverse herindelingsgemeenten de formatie naar boven af, waardoor de totale formatie niet afneemt maar juist als gevolg van de herindeling toeneemt. Ook kan het integreren van twee ambtelijke culturen aanzienlijke problemen veroorzaken die zich onder meer kunnen uiten in een hoger ziekteverzuim na de herindeling, ook al doordat de betrokkenheid en sociale controle afnemen naarmate gemeenten groter worden. Verder vereist een grotere gemeente meer overhead en meer overleg.

Of herindeling het bestuur dichter bij de burger brengt, is eveneens kwestieus. Gevoelsmatig is dat uiteraard niet zo en ook hier laat ons gevoel ons niet in de steek. Zowel bestuurders als ambtelijke managers van onlangs heringedeelde gemeenten geven aan dat zij van alle participanten in het herindelingsproces bij de burgers de grootste weerstand ervaren en dat de burger verreweg het minst betrokken is en geïnformeerd wordt. Een goede indicator zijn de gemeenteraadsverkiezingen: herindeling leidt ook tot een lagere opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen.

Nieuwe koers
Hoe moet het dan wel? In de eerste plaats moet bij een voorgenomen gemeentelijke herindeling duidelijk worden gemaakt wat de concrete bestuurlijke en ambtelijke problemen zijn in het functioneren van de desbetreffende gemeente(n). Welke plaatselijke of regionale beleidsproblemen doen zich voor of zijn in de nabije toekomst te verwachten? In welke opzichten is de bestaande bestuurlijk-ambtelijke capaciteit daar niet toereikend voor? Vervolgens dient men zich af te vragen hoe die problemen kunnen worden aangepakt: door fusie, herindeling of (regionale) samenwerking, met wie en in welke vorm?

In de tweede plaats is aandacht voor het bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak van belang. Herindeling schept onzekerheid en leidt in veel gevallen tot frustratie of zelfs verzet, zowel bij bestuurders als bij de bevolking van ’bedreigde’ gemeenten. Daarom moeten bestuurders van de desbetreffende gemeenten al in de fase van de probleemanalyse bij het herindelingsproces worden betrokken: welke problemen doen zich bij u of in uw regio voor en hoe kunnen die worden aangepakt? Ook de burgers van ’bedreigde’ gemeenten kunnen bij de problematiek worden betrokken. Burgers moeten immers het noodzakelijke maatschappelijk draagvlak creëren. Hun inbreng is dus medebepalend voor de kans dat de oplossing die wordt aangedragen wat dichter bij de burger komt te staan.

Besluit
In het regeerakkoord van het demissionaire kabinet-Balkenende is een nieuwe politieke koers ingeslagen: de beleidstrend om gemeentelijke herindelingen van bovenaf op te leggen, wordt niet voortgezet. Alleen kleine gemeenten zullen worden samengevoegd, tenminste als het verzoek van henzelf uitgaat of als de provincie een voorstel daartoe doet. Gemeenten moeten bij voorkeur in samenwerking met elkaar per regio problemen aanpakken die de gemeentegrenzen overschrijden.

Met deze nieuwe kabinetslijn komt er, mits deze wordt voortgezet, rust in de bestuurslaag die de laatste decennia voortdurend naar schaalgrootte is gewijzigd.

De les is dat reorganisaties niet perse het juiste antwoord zijn op bestuurlijke problemen.

De auteur is hoogleraar in de beleidswetenschap aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.