Drie jaar geleden verwees de Raad van State het toenmalige nationale stikstofbeleid naar de prullenbak, omdat niet zeker was dat kwetsbare natuur niet achteruit zou gaan. Woensdag oordeelde de hoogste bestuursrechter in drie uitspraken dat emissiearme stalvloeren mogelijk een minder gunstig effect hebben dan waar de overheid mee rekent. En ook dat kan ten koste gaan van de natuur.

Directe consequentie van de jongste uitspraken is dat de natuurvergunning van de betrokken boeren is gesneuveld. Eerder had de lagere rechtbank er al een streep door gehaald, maar de provincie Utrecht was het daar niet mee eens of vocht de motivatie aan. De impact van het oordeel van de Raad van State op de hele Nederlandse veehouderij is echter verstrekkend. De gevolgen zijn nog nauwelijks te overzien.

Enkele honderden veehouders van wie de vergunning eveneens door activistische milieugroepen wordt aangevochten, moeten rekening houden met een vergelijkbare uitkomst. De uitspraken van woensdag raken twee types emissiearme vloeren, maar het ligt in de lijn der verwachting dat ook andere technieken niet veilig zijn.

In feite stelt de Raad van State de systematiek van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) aan de kaak. De Rav kent zogeheten emissiefactoren toe aan technieken die helpen voorkomen dat stikstof –in de vorm van ammoniakgas– uit de stal naar de lucht ontsnapt. Veel boeren hebben daar honderdduizenden euro’s in geïnvesteerd.

Koetoilet

Ammoniak ontstaat als urine en mest met elkaar mengen. Veel technieken proberen dat te voorkomen. Zo zijn er stalvloeren die mest en urine zoveel mogelijk gescheiden afvoeren. Er is zelfs een heus koetoilet ontwikkeld. Dat stimuleert koeien die een portie krachtvoer komen halen om te plassen in een bakje, zodat de urine niet op de vloer terechtkomt. Andere technieken, zogeheten luchtwassers, halen ammoniak uit de stallucht voordat die naar buiten gaat.

Steeds is met onderzoek in proefstallen bepaald in welke mate een techniek de uitstoot van ammoniak tegengaat: de emissiefactor. Een veehouder die een nieuwe stal wil bouwen of zijn stal wil uitbreiden of moderniseren, moet verplicht investeren in emissiebeperking en een nieuwe natuurvergunning aanvragen.

Bij de beoordeling van zo’n aanvraag rekent de provincie met de emissiefactoren. De uitstoot van ammoniak mag per saldo niet toenemen. Een boer mag de ‘winst’ die een toegepaste techniek oplevert, benutten om meer dieren te houden. Dat heet intern salderen. Die extra dieren heeft hij vaak nodig om de investering in zijn nieuwe stal terug te kunnen verdienen.

Tot zover geen vuiltje aan de lucht. Maar eind 2019 zette het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in een rapport vraagtekens bij de cijfers op de Rav-lijst. Op basis van metingen in mest had het CBS bij enkele emissiearme systemen uitgerekend dat er meer stikstof verdween dan op grond van de Rav-factoren was te verwachten. Waarschijnlijk was een deel daarvan toch als ammoniak in de lucht terecht gekomen.

Een commissie van deskundigen die op verzoek van toenmalig landbouwminister Carola Schouten het CBS-rapport onder de loep nam, nam de conclusie eind 2020 over. De oorzaak van het berekende verschil is overigens onduidelijk. Misschien houden boeren zich niet goed aan de voorschriften die bij een techniek horen, veronderstellen de deskundigen.

Vergunningverlening

Hoe het ook zij, er is twijfel over de daadwerkelijke milieuwinst van de door het CBS doorgerekende systemen. Voor de Raad van State is dat, in navolging van de lagere rechter, reden genoeg om de vergunningverlening voor die systemen stil te leggen. Vergunningen mogen alleen worden verstrekt als zeker is dat een activiteit kwetsbare natuur niet aantast, aldus de Raad, die daarbij verwijst naar een eerder oordeel van het Europese Hof van Justitie.

De bal ligt nu bij het ministerie van Landbouw. Dat laat op advies van eerdergenoemde deskundigen al extra onderzoek doen naar emissiebeperkende systemen.

Voor de zogeheten PAS-melders is de appel extra zuur. Deze pakweg 3500 boeren moesten na het afschieten van het oude stikstofbeleid (PAS) in 2019 opeens alsnog een natuurvergunning aanvragen. Het kabinet heeft hen legalisering beloofd, maar daarvoor is stikstofruimte nodig. Die is door de jongste uitspraak nog moeilijker te vinden dan hij al was.

Voor boeren met een onherroepelijke vergunning heeft de uitspraak van woensdag „op dit moment” geen effect, denkt landbouworganisatie LTO. Niets lijkt echter zeker als het om stikstof gaat.

Intussen hangt de volgende donkere wolk al boven de veehouderij. Later dit jaar doet de Raad van State uitspraak over het al dan niet vergunningplichtig maken van het weiden van koeien. De voortekenen zijn niet gunstig. Rechtbank Midden-Nederland oordeelde eerder dat weliswaar bij weidegang in het algemeen minder ammoniak vrijkomt dan wanneer de koeien op stal blijven, maar dat toch per individueel bedrijf bekeken moet worden of dat daar ook opgaat.