De Raad van State maakt excuses aan alle ouders die mede door toedoen van de hoogste bestuursrechter in de problemen zijn gekomen. „Het spijt ons heel erg”, zegt Bart Jan van Ettekoven, voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak, vrijdag bij de presentatie van het reflectierapport. De afgelopen tien maanden heeft de organisatie zich intern bezonnen op het eigen handelen in de toeslagenaffaire.

De alles-of-nietsbenadering die de Belastingdienst toepaste, had de afdeling bestuursrechtspraak veel eerder moeten én kunnen stoppen, concludeert Van Ettekoven. Dat is volgens het rapport de kern van wat er jarenlang is misgegaan bij de Raad van State.

Ouders moesten kinderopvangtoeslag die ze als voorschot kregen uitbetaald van de Belastingdienst in z’n geheel terugbetalen als ze zich niet voldoende konden verantwoorden. Het maakte geen verschil of ze zich net niet helemaal, gedeeltelijk of helemaal niet konden verantwoorden.

De hoogste bestuursrechter koos de kant van de Belastingdienst, voor het eerst in 2011. De strenge alles-of-nietslijn zette de Raad van State ook in de jaren daarna door. In totaal behandelde de hoogste bestuursrechter de achterliggende jaren zo’n 1000 hogerberoepszaken met betrekking op de alles-of-nietsbenadering.

In het reflectierapport schetst de Raad van State hoe de alles-of-nietsbenadering in verschillende perioden verschillend uitpakte. In de jaren 2005 tot 2009 waren er zaken waarin ouders zich in het geheel niet konden verantwoorden. Het kwam weleens voor dat ouders 60.000 euro aan toeslagen ontvingen, waarvan ze jaren later slechts 1600 euro konden verantwoorden.

Van Ettekoven herinnert zich een soortgelijk voorbeeld van een alleenstaande moeder die parttime werkt. De moeder en zus van de vrouw passen om de beurt op haar kinderen. Vanaf 2005 ontvangt ze daar kinderopvangtoeslag voor. Vier jaar lang doet de Belastingdienst niets. Daarna is het: verantwoorden of terugbetalen. Het geld blijkt inmiddels te zijn besteed aan het huishouden, luiers en vliegtickets als bedankje voor het oppassen.

In latere jaren neemt het aantal zaken waarin ouders zich gedeeltelijk wel, gedeeltelijk niet kunnen verantwoorden toe. Van Ettekoven noemt een voorbeeld uit 2012. Van de 10.000 euro kunnen ouders ruim de helft verantwoorden. „Het verantwoorden ging mis, maar minder erg dan in de beginperiode”, zegt van Ettekoven. Desalniettemin zet de Raad van State de lijn door om alles terug te laten betalen, ook als ouders een deel of een groot deel van de ontvangen toeslag kunnen verantwoorden.

Vanaf 2015 komt het steeds vaker voor dat ouders de toeslag zo goed als geheel kunnen verantwoorden, maar toch alles moeten terugbetalen. Als ouders 300 van de 9600 euro niet kunnen verantwoorden, vindt de Raad van State nog steeds dat ook in die gevallen de volledige mep moet worden terugbetaald.

Draai

Eind 2019 wijzigt de Raad van State van koers. De alles-of-nietsbenadering wordt losgelaten. De bestuursrechter vindt vanaf dat moment dat tekortkoming en terugvordering met elkaar in evenwicht moeten zijn. De wettekst is niet veranderd, maar vanwege de grote financiële consequenties voor gedupeerden interpreteert de Raad van State de wet op een andere manier. Dat verplicht de Belastingdienst om maatwerk te leveren.

Waarom kwam de omslag pas zo laat? Op die vraag valt „geen eenduidig antwoord” te geven, concludeert de Raad van State in het reflectierapport. „De afdeling bestuursrechtspraak zat vast in een zelfgecreëerde juridische fuik”, zegt Van Ettekoven. Vanaf 2014 zijn er steeds indringender discussies gevoerd, maar toen puntje bij paaltje kwam, besloot de bestuursrechter het belang van rechtseenheid zwaar te laten wegen. Dat is een belangrijk principe, vindt de Raad van State nog steeds, maar geen doel op zich.

Eerder deze week uitte Aleid Wolfsen, voorzitter van de Autoriteit Persoonsgegevens, stevige kritiek op de Raad van State. De bestuursrechter is volgens Wolfsen medeplichtig aan discriminatie. De afdeling bestuursrechtspraak werpt die beschuldiging verre van zich, reageert Van Ettekoven. „Voor het recht op toeslag is het niet relevant of er wel of geen sprake is van een dubbele nationaliteit. Burgers vermelden het niet, en hoeven het ons ook niet te melden”, aldus Van Ettekoven.