De voorgeschiedenis. Na ruim een jaar van intensieve discussies slaagde de zogeheten conventie er vorige zomer in een ontwerp voor de gemeenschappelijke constitutie te presenteren. In de voor dit voorbereidende werk geformeerde denktank, onder aanvoering van de Franse oud-president Giscard d’Estaing, hadden vertegenwoordigers zitting van de nationale regeringen en parlementen, van de Europese Commissie en van het Europees Parlement.

Met het aangereikte document als basis mochten vervolgens de regeringen met elkaar in de slag. Die hebben bij de totstandkoming of de herziening van een EU-verdrag het laatste woord. Daarbij is unanimiteit vereist. Zij startten in oktober een intergouvernementele conferentie (igc), zoals de voorgeschreven onderhandelingen tussen hen worden aangeduid.

Het lag in de bedoeling de besprekingen eind 2003 af te ronden, maar de poging daartoe, onder Italiaans voorzitterschap, faalde. Een lange afkoelingsperiode, minimaal tot in de tweede helft van dit jaar, leek noodzakelijk om de schade aan de onderlinge relaties te herstellen.

Ierland, dat momenteel de regie voert over de EU, pakte de draad echter toch snel weer op. Vanaf januari vond er achter de schermen volop bilateraal beraad plaats. Premier Ahern en zijn manschappen tastten bij hun collega’s de ruimte af voor compromissen over de resterende meningsverschillen.

In maart, na de aanslag in Madrid, bloeide het gevoel van saamhorigheid en eensgezindheid binnen de Unie op. Het gaf mede de aanzet tot het besluit om reeds in juni op het hoogste niveau nogmaals een beslissend conclaaf te organiseren. Morgen begint de top. Volgens de planning duurt hij twee dagen, maar een verlenging behoort zeker tot de mogelijkheden. De ervaring leert dat bij dit soort ingrijpende dossiers veelal een nachtelijke uitputtingslag nodig is om het proces van geven en nemen tot een goed einde te brengen.

Spanje en Polen manifesteerden zich de vorige keer als de voornaamste dwarsliggers. Zij weigerden een voor hen ongunstige aanpassing van de stemprocedure te accepteren. In beide landen zijn de politieke omstandigheden inmiddels gewijzigd. Dat kan uiteraard van invloed zijn op het verloop van de beraadslagingen.

In Madrid hebben de socialisten de macht overgenomen van de conservatieven. Huidig premier Zapatero toont een grotere inschikkelijkheid dan zijn voorganger Aznar. In Warschau heerst een onzekere situatie. Ook daar diende zich recent een wisseling van de wacht aan, maar onduidelijk is of de aangetreden minister-president Belka kan bogen op voldoende parlementaire steun. In eerste instantie verwierf hij bij een peiling van het vertrouwen onder de afgevaardigden geen meerderheid. Die omstandigheden bemoeilijken het voor hem wellicht concessies te doen.

Ondertussen speelt in Groot-Brittannië zijn collega Blair hoog spel. Hij heeft onlangs aangekondigd dat hij de kiezer via een referendum de mening zal vragen over het uiteindelijke onderhandelingsresultaat. Het valt te betwijfelen of hij onder de traditioneel eurosceptische bevolking van het koninkrijk aan de overzijde van de Noordzee een meerderheid weet te mobiliseren die positief oordeelt. In ieder geval bevordert het vooruitzicht van een confrontatie met het electoraat waarschijnlijk niet zijn bereidheid om meer soevereiniteit uit handen te geven. Hij maakt zich in de igc vooral sterk voor een strikte handhaving van het nationale vetorecht op terreinen als belastingen, sociale zekerheid en buitenlandse zaken.

Het verenigd Europa wordt gereorganiseerd om te waarborgen dat het na de uitbreiding van 1 mei, tot een totaal van 25 leden, slagvaardig kan opereren. Het nieuwe verdrag zal een opsomming bevatten van de waarden en de doelstellingen die de EU hanteert, van de toekenning van de bevoegdheden en de taken en van de spelregels voor de werkwijze. Het geheel aan artikelen fungeert straks als een grondwet.

De plannen voor de toekomst voorzien onder andere in de aanstelling van een oud-premier tot voltijdvoorzitter van de Unie, ter vervanging van het nu halfjaarlijks roulerende voorzitterschap onder de lidstaten, en van een eigen minister van Buitenlandse Zaken. De conventie beveelt aan om de Europese Commissie vanaf 2009 te beperken tot vijftien leden, maar veel regeringen pleiten ervoor de huidige praktijk voort te zetten die inhoudt dat elk land permanent vertegenwoordigd is binnen dat college.

Het meest heikele -reeds genoemde- punt betreft de methode van besluitvorming tussen de ministers en de daarmee samenhangende machtsverdeling. Tot dusver kennen we een systeem van stemmenweging. De stem van het grote Frankrijk telt zwaarder dan die van bijvoorbeeld Portugal. Thans gaan de gedachten uit naar een vereenvoudigde aanpak, die zich kenmerkt door een dubbele meerderheid: Een voorstel is aanvaard als het de steun geniet van meer dan de helft van het aantal lidstaten en als die groep landen bovendien minimaal 60 procent van de EU-burgers omvat. Wellicht wordt de grens van 50-60 wat verhoogd, zodat het gemakkelijker zal zijn een blokkerende minderheid op de been te brengen.

Nederland hecht in het bijzonder aan twee punten. Het verlangt meer garanties op naleving van het stabiliteitspact, de benaming voor de voorschriften op het terrein van de begrotingsdiscipline. Verder wenst Den Haag, als grootste nettobetaler aan de EU-kas, dat bij de beslissingen over de omvang van het meerjarenbudget, het financiële kader waarbinnen de Unie opereert, het vetorecht overeind blijft.

Ook nog niet opgelost is de kwestie of er in de preambule, de inleidende tekst bij de grondwet, een verwijzing komt naar de Joods-christelijke traditie. Italië, Litouwen, Malta, Polen, Portugal, Tsjechië en Slowakije hebben in een brief nog eens gepleit voor zo’n vermelding, maar de weerstand daartegen, met name van Frankrijk, lijkt te groot.

De staatshoofden en regeringsaanvoerders beginnen morgenmiddag aan een belangrijke top. Een nieuwe mislukking kunnen zij zich eigenlijk niet veroorloven. Maar er liggen nog tal van geschilpunten op tafel. Die staan garant voor een ongetwijfeld spannend verloop. De Ieren wacht daarbij als voorzitter van het overleg de moeilijke klus om bruggen te slaan tussen de partijen. „We zijn niet pessimistisch en we zijn niet optimistisch; we zijn vastberaden”, klinkt het van hun kant.