Premier May heeft zich aan haar planning gehouden. Vorig najaar zei ze dat ze vanaf maart 2017 regelingen wil gaan treffen om haar land uit de EU te leiden. Onderweg kreeg ze echter te maken met rechters die haar verplichtten het parlement inspraak te geven. Aan die verlangens heeft ze keurig voldaan. En ondanks die vertraging komt ze nog voor het eind van deze maand met de brief waarin ze de brexit van start laat gaan.

Deze brief (de zogeten notificatie) werd al direct na het referendum op 23 juni gevraagd. Maar Londen heeft daar wijselijk mee gewacht.

Met zo’n brief zet premier May namelijk een wekker in werking die maar twee jaar tikt. Zo staat het beschreven in het inmiddels bekende artikel 50 van het Verdrag van Lissabon. „Zodra je artikel 50 in gang zet, gaat de klok tikken”, zegt Adriaan Schout van het instituut Clingendael. Dat doe je dus pas zodra je precies weet wat je van plan bent.

De tekst van artikel 50 werd ooit opgesteld door de Britse diplomaat Lord John Kerr. In interviews heeft hij verteld hoe hij het grootste deel van het verdrag met de hand schreef aan de keukentafel. „Waarschijnlijk is dit artikel nooit bedoeld om echt te gebruiken”, schat Schout in.

Diplomaat

In zijn kantoor in Den Haag glimlacht oud-minister Ben Bot. „Dolgraag” zou hij weer een poosje bij het onderhandelingsteam in Brussel horen. Als Nederlands ambassadeur bij de Europese Unie van 1992 tot 2003 leidde hij veel toetredingsgesprekken met nieuwe lidstaten. De opbouw van de EU is een rode lijn in zijn hele loopbaan als diplomaat en later als minister van Buitenlandse Zaken.

Volgens Bot is de kwestie overzichtelijk. „De Britten willen eruit. Zij moeten met voorstellen komen. Wij als EU-landen kijken vervolgens of we daar iets mee kunnen.”

Dat betekent echter niet dat de Nederlandse regering achterover kan leunen, waarschuwt Bot. „Van alle lidstaten doen wij zo’n beetje de meeste handel met het Verenigd Koninkrijk. Er gaan jaarlijks zo’n 3000 Nederlandse vrachtwagens het Kanaal over naar Engeland. Het is daarom in ons belang dat er zo snel mogelijk helderheid komt.”

Nederland heeft ook alle belang bij een „soepele overgang”, meent de oud-minister. „Er wordt hier en daar gesproken over een zogeheten ”punitive deal” (een overeenkomst waarin eigenlijk een straf voor de Britten zit, EvV). Maar zo’n deal is ook slecht voor Nederland. Dat moeten we dus niet doen.”

Bots opvolger als permanent vertegenwoordiger bij de EU, Tom de Bruijn, vreest dat de 27 achterblijvende lidstaten toch zijn gedwongen iets van een straf in de overeenkomst te leggen. „Economisch gezien moet de EU vermijden dat de breuk lastig en kostbaar wordt. Maar politiek gezien moet ze vermijden dat het te makkelijk gaat. Anders zou het Verenigd Koninkrijk voordelen kunnen krijgen die de gewone lidstaten niet hebben. Dus tussen die economische en politieke doelstelingen zit een spanning”, aldus De Bruijn, tegenwoordig D66-wethouder in Den Haag.

Pijn

De belangrijkste taak van hoofdonderhandelaar Barnier is de eenheid tussen de 27 EU-landen te bewaren, vindt De Bruijn. „Londen mag geen ruimte krijgen ons uit elkaar te spelen. Dat zal men natuurlijk proberen – daar kun je van op aan. Als het gaat over financiële diensten, kun je je voorstellen dat het Verenigd Koninkrijk iets te bieden heeft aan Nederland. In ruil daarvoor willen ze iets terug. Zoiets lijkt mooi op de korte termijn, maar uiteindelijk is Nederland beter af om samen met de EU op te trekken. Barnier moet daarop letten, samen met president Tusk.”

Het valt Adriaan Schout (Clingendael) op dat er binnen de EU momenteel een sterke „wens van eenheid” leeft. Maar dat gaat vanzelf een keer veranderen. „Niet alle lidstaten hebben dezelfde belangen. Nederland heeft bijvoorbeeld als een van de weinige landen belang bij de visserij. Het is belangrijk vanaf het begin op te letten hoe zich dat ontwikkelt.”

De grootste valkuil voor Barnier is als het onderhandelingsproces uit de hand loopt. De Bruijn: „Dan kan er in het Verenigd Koninkrijk een sfeer ontstaan dat men wil breken zonder akkoord. Dat is dan een echte harde brexit. De grootste pijn zit dan wel aan Britse kant, maar goed, zo’n politieke ontwikkeling valt te bedenken. Men heeft genoeg van Europa. Barnier moet dus zorgen dat hij zo weinig mogelijk voedsel biedt aan de oppositie in Londen.”

Zowel Bot als De Bruijn keek de afgelopen tijd met interesse toe of er vanuit Londen garanties kwamen voor de positie van EU-burgers in Groot-Brittannië. Bot heeft een zoon die werkt in de Londense City, en van De Bruijn doceert een zoon aan een Britse universiteit. Bot: „Immigratie was een van de grootste frustraties die leidden tot een stem voor de brexit. Het vrije verkeer van personen, goederen en diensten is gewoon iets dat hen niet bevalt.”

De Bruijn: „Het klinkt simpel om te zeggen: Regel dit even. Maar juristen zeggen dat dit een buitengewoon ingewikkelde materie is.”

Lawinegevaar

De „boedelscheiding” is volgens De Bruijn goed in twee jaar te regelen. Maar een overeenkomst voor de toekomstige verhoudingen lukt volgens hem niet. „Dat moet dus daarna.”

Verlenging van de twee jaar is mogelijk, maar alleen als alle lidstaten instemmen. Schout: „Daar kun je vooraf niet op rekenen.” Bot: „Ik zie vooral de Polen en Hongaren op dat punt nog wel gaan dwarsliggen.”

Het recente CETA-verdrag tussen Europa en Canada heeft zeven jaar van praten gekost, en er zijn verdragen die meer tijd hebben gevraagd. De Bruijn: „Er is grote economische druk om veel sneller duidelijkheid te scheppen. Het is echt niet vrijblijvend.”

Bot gaat momenteel als lobbyist veel om met zakenmensen. „Voor hen is onzekerheid het ergste. Als onderhandelaars zeggen dat het wel zeven jaar kan duren, hoor ik van bedrijven: zo veel tijd hebben we niet.”

Onderhandelen over een brexit lijkt volgens Bot daarom op een bergpad. „Het is kronkelig, hier en daar modderig en soms vol lawinegevaar. En ja, je weet nooit of het na de bocht nog verder gaat.”

Wat gebeurt er de komende twee jaar?

Artikel 50 van het Verdrag van Lissabon geeft twee jaar de tijd voor een vertrekregeling. Als de voorbereiding (aan het begin) en de afwerking (aan het eind) er worden afgetrokken, blijven er voor de echte gesprekken nauwelijks anderhalf jaar over.

De komende twee jaar zouden er als volgt uit kunnen zien.

29 maart 2017: Officiële ”notificatiebrief” van de Britse regering met de mededeling dat het Verenigd Koninkrijk de Europese Unie gaat verlaten.

29 april: De 28 regeringsleiders van de EU stellen de „richtsnoeren” vast voor de onderhandelingen over de brexit. Voorstellen daarvoor gaan nu al driftig heen en weer tussen de hoofdsteden. Deze richtlijnen zijn waarschijnlijk niet heel concreet, maar kunnen aangeven wat de prioriteiten zijn.

Mei-juni: Nadat de 28 leiders de richtlijnen hebben vastgesteld, moeten de 27 leiders van de achterblijvende EU-landen de Europese Commissie formeel als hun onderhandelaar aanwijzen, en ook hier moet worden onderhandeld over (geheime) richtlijnen voor de onderhandelingen. De eerste echte onderhandelingen moeten dus wachten tot eind mei, of begin juni.

Mei: In de Queen’s Speech van de Britse regering wordt een aankondiging verwacht over een ”Great Repeal Bill”, een wet waarin het Verenigd Koninkrijk afscheid neemt van de duizenden EU-regels. Daarin zegt de koningin mogelijk iets over het overnemen van het gezamenlijke recht van de EU (de 60.000 bladzijden van het ”acquis communautaire”) in het Britse wetboek. Vraag blijft dan wel of Groot-Brittannië zich ook onderwerpt aan de uitleg van dit recht door de EU-rechter in Luxemburg.

In mei kiezen de Fransen een nieuwe president. Dat heeft niet zozeer te maken met de brexit, maar wel alles met de Europese politiek. Een van de kanshebbers in de verkiezingen, Marine Le Pen, staat zeer sympathiek tegenover de Britten. Dit kan effect hebben op de Franse opstelling.

September: Duitsland gaat naar de stembus voor een nieuwe Bondsdag. De campagne daarvoor is nu al gaande, en de EU neemt daarin een centrale plaats in. SPD-leider Schulz (zelf oud-voorzitter van het Europees Parlement) kan kanselier Merkel onder druk zetten om zich veel kritischer tegenover de Britten op te stellen.

December: EU-hoofdonderhandelaar Barnier verwacht eind dit jaar de ‘scheidingsgesprekken’ te kunnen afronden. Hij wil de gesprekken over de toekomstige ‘omgangsregeling’ uitstellen tot de Britse regering een wetsvoorstel op vertrek heeft ingediend. De Britse regering wil echter juist vanaf het begin al spreken over een „nieuw partnerschap”, zoals premier May het noemt. De vraag in welke volgorde dit wordt besproken, kan zelf voorwerp van onderhandeling zijn.

Maart 2018: Volgens economen moet uiterlijk over een jaar duidelijk zijn hoe de toekomstige relatie met de EU er uitziet. Vliegmaatschappijen bijvoorbeeld verkopen al in april 2018 tickets voor april 2019. Zij eisen daarom dat ze in maart 2018 weten welke wetten en regels er een jaar later zullen gaan gelden.

Oktober 2018: Barnier wil rond deze tijd een vertrekregeling rond hebben. De komende maanden moet dit worden besproken en goedgekeurd door het Britse parlement, het Europees Parlement, de EU-leiders en niet te vergeten: de parlementen in de 27 andere lidstaten.

29 maart 2019: Dit zou de dag van het Britse afscheid kunnen zijn. Tenzij de EU-leiders besluiten tot een verlenging van de onderhandelingen. Dit besluit moet volgens datzelfde artikel 50 dan wel unaniem worden genomen.

Hoogstwaarschijnlijk is deze periode nauwelijks genoeg om een ‘scheidingsregeling’. Voor een toekomstige ‘omgangsregeling’ is meer tijd nodig.

Mei 2019: Verkiezingen voor het Europees Parlement. Als de Britten vertrokken zijn, zal het parlement minder zetels kennen.

Waaraan werken de onderhandelaars?

De onderhandelaars gaan werken aan twee documenten. Of misschien drie. Dat is niet helemaal duidelijk. In de beeldspraak van de echtscheiding gaat het om de volgende zaken:

Scheidbrief: Het eerste dat moet worden geregeld is alles wat direct met het vertrek van de Britten te maken heeft. Voorbeeld: de European Medicines Agency zit in Londen en moet daar dus weg. „Voordat de brexit voltrokken wordt, moet duidelijk zijn waar dit agentschap naartoe gaat”, legt oud-diplomaat Tom de Bruijn uit.

Alimentatie: Moeilijker is de kwestie van de ”brexit bill”: de factuur van 60 miljard euro die de Britten moeten betalen voordat ze vertrekken. In Groot-Brittannië is dit overgekomen als een wraakactie vanuit Brussel, maar veel waarnemers leggen dit anders uit. In de meerjarenbegroting van 2014-2020 zitten langlopende verplichtingen, die ook nog kunnen doorlopen in de begroting van 2021-2027. Dat kost geld. Daarnaast moet het Europees pensioenfonds voor oud-ambtenaren voldoende geld hebben om ook Britse oudgedienden te kunnen betalen. Deze rekening valt niet te negeren, zegt Adriaan Schout van Clingendael. „Je kunt niet in 2014 het hele menu bestellen en in 2019 vlak voor het toetje weglopen zonder te betalen.”

De ”brexit bill” is maar één voorbeeld van een overgangsregeling die moet worden getroffen. Er wordt zelfs rekening mee gehouden dat Groot-Brittannië in die tussenfase zelfs zou willen toetreden tot de Europese Economische Ruimte. Dat is een soort ‘aanleunwoning’ bij de EU, waar nu ook Noorwegen onder valt. In sommige vooruitblikken wordt deze overgangsregeling verwerkt in de andere fasen, zodat er maar twee regelingen overblijven.

Omgangsregeling: Voor de lange termijn is alles gericht op een ”nieuw partnerschap”. Om die reden wil premier May de brexit niet vergelijken met een echtscheiding, omdat die doorgaans niet uitmondt in een plezierige onderlinge relatie. En zoiets streven de Britten juist wel na.

Hoe dit nieuwe partnerschap er moet uitzien, is nog niet duidelijk. Enerzijds zouden de Britten wel in de interne markt willen blijven, maar niet als hier het gezag van het Europees Hof van Justitie in Luxemburg bij hoort, of het vrije verkeer van personen. De Britten hebben nog geen voorkeur uitgesproken voor een van de bestaande modellen, dus mogelijk komt er iets geheel nieuws.

Hoe verlopen die onderhandelingen?

De Franse diplomaat en oud-minister Michel Barnier is door de Europese Commissie aangesteld als hoofdonderhandelaar.

De voormalige Nederlandse ambassadeurs Bot en De Bruijn verwachten dat hij direct werkgroepen zal instellen om deelterreinen in kaart te brengen. Van beide kanten worden teams benoemd voor die werkgroepen. Schout: „Vanaf het begin wordt daar aan verdragsteksten gewerkt.”

Barnier hoeft niet al die bijeenkomsten bij te wonen, zegt Bot. „Toen ik de toetredingsonderhandelingen leidde, las ik gewoon de verslagen. De ambtenaren van de Europese Raad voegen daar hun conclusies aan toe. Die kun je overnemen, of aanvullen. De Britten trekken natuurlijk hun eigen conclusies.”

Overzicht houden over wat in deze werkgroepen gebeurt is een belangrijke taak van Barnier, denkt De Bruijn. „De ene werkgroep gaat sneller dan de andere. Uiteindelijk moet er één pakket komen. Gebaseerd op geven en nemen.”