Er bestaat een moeilijk woord voor de bevoegdheid van rechters om recht te spreken rond misdaden elders ter wereld: universele jurisdictie. Het kan ook iets makkelijker: wereldwijde rechtsmacht. Maar hoe eenvoudig je het ook maakt, in de praktijk is het bijzonder ingewikkeld.

Normaal is het tussen rechters als tussen Pilatus en Herodus: Toen de stadhouder doorkreeg dat Jezus van Nazareth uit Galilea kwam, stuurde hij Hem naar de koning. Over Galileeërs had hij geen rechtsmacht, dacht Pilatus (aanvankelijk).

Zo is ook de macht van nationale rechters beperkt. Ze zijn er om het recht binnen het land te garanderen én om de burgers van die natie te beschermen. Nationaal recht vereist (de schending van) een nationaal belang.

Wereldwijde rechtsmacht laat deze theorie verbleken. De gedachte aan de universele jurisdictie kwam op toen de wereld na de Tweede Wereldoorlog steeds meer een dorp werd. De gruwelen van de Holocaust waren zo grof geweest, dat het belang van de mensheid als geheel getroffen was.

Hiermee was een nieuw begrip geboren: internationale misdrijven. Dat zijn misdaden die de schaal van een land overstijgen en waarbij soms ook meerdere volken betrokken zijn. Het betreft meestal volkerenmoord, oorlogsmisdaden en soms ook marteling.

Dit zijn geen misdaden meer waarbij één enkel mens wordt geschaad, maar de hele mensheid. Elke wereldburger wordt daarmee gezien als belanghebbend. En dus kan een rechter nooit meer zeggen dat zijn bevoegdheid bij de grens ophoudt.

Bewind

Spanje was in 1985 de voorloper met deze universele rechtsmacht. De Spaanse rechter zou zaken mogen behandelen die zich aan de andere kant van de wereld hadden afgespeeld, zonder dat daarbij Spaanse belangen waren getroffen. Het duurde nog tot 1998 voordat de wereld doorkreeg wat de gevolgen konden zijn.

Onderzoeksrechter Baltasar Garzon zag zijn kans schoon toen de Chileense dictator Pinochet voor medische behandeling in Groot-Brittannië was. De Spaanse aanklager eiste direct diens arrestatie en uitlevering, vanwege het bloedige bewind dat hij voerde.

De Britse autoriteiten hebben Pinochet anderhalf jaar vastgehouden. Uiteindelijk werd hij niet uitgeleverd, omdat hij te zwak zou zijn voor een berechting. Toch vormde deze zaak op twee juridische punten een doorbraak: voor de uitoefening van universele jurisdictie en voor de regel dat zittende politici bij verdenking van internationale misdrijven geen onschendbaarheid genieten.

Naast de zaak-Pinochet speelde er eind jaren negentig nog iets anders. Wereldwijd was er groeiend optimisme over de mogelijkheden om de wereld door middel van internationaal strafrecht op orde te brengen. Na de oorlogen in Rwanda en Joegoslavië gingen de schuldigen niet meer vrijuit. Oud-president Milosevic verscheen voor het tribunaal in Den Haag.

In diezelfde periode werd in Rome gewerkt aan een verdrag voor het Internationaal Strafhof (ICC). Met zo’n rechtbank zouden er voortaan geen speciale tribunalen als voor Joegoslavië en Rwanda meer nodig zijn.

Mijden

In landen als Spanje gingen de zaken vanaf toen heel snel. Door het Spaanse stelsel kunnen burgers afdwingen dat er een onderzoeksdossier wordt geopend. Met het openen van een dossier is er natuurlijk nog geen bevel tot arrestatie, maar het geeft wel een signaal. Een buitenlandse premier zal elk land mijden waar een strafrechtelijk onderzoek tegen hem loopt.

Prompt meldden zich actiegroepen die het voorzien hadden op functionarissen uit vooral drie landen: de Verenigde Staten, Israël en China. In 2010 bleek uit de WikiLeaksdocumenten dat Washington van meet af bang was dat Spaanse juristen zouden gaan jagen op Amerikaanse militairen die ergens ter wereld een fout hadden gemaakt. En toen later de internationale kritiek op president Bush en zijn ministers Powell en Rumsfeld toenam, kwamen ook zij in het vizier.

Ook België had zich laten meevoeren in het optimisme over internationaal strafrecht. Volgens de zogeheten genocidewet zouden Belgische rechters de plicht hebben verdachten van internationale misdrijven te vervolgen en berechten. Nu is België maar een klein land, maar het heeft één troef in handen: Brussel is de derde diplomatieke stad ter wereld. Bij de hoofdkwartieren van de Europese Unie en de NAVO is het een komen en gaan van hoogwaardigheidsbekleders.

Rond de Brits-Amerikaanse inval in Irak verschenen in de pers geluiden dat ijverige advocaten arrestatiebevelen wilden uitvaardigen tegen ministers die voor overleg naar Brussel kwamen. In een tijd dat er veel meer spanning tussen Europa en de Verenigde Staten was, maakte de Amerikaanse minister van Defensie Rumsfeld tijdens een persconferentie bij de NAVO het standpunt van de VS duidelijk: als deze wet zou blijven bestaan, zouden er uit Washington geen politici of militairen meer naar Brussel komen.

Onmiddellijk gingen geruchten dat verhuizing van het NAVO-hoofdkwartier naar Warschau al was geregeld. Binnen enkele maanden had België de wet sterk beperkt. Er moesten ten minste Belgische belangen zijn geschaad voor er vervolging kon plaatsvinden.

Prooi

In Spanje veranderde er lang niets. Personen als de Israëlische premier Sharon meden veiligheidshalve het land. Ze hadden het gevoel te makkelijk ten prooi te kunnen vallen aan fanatieke juristen, zoals Garzon.

Wie de politieman van de hele wereld wil spelen, moet bereid zijn daarvoor te betalen. In 2009 concludeerde de Spaanse regering dat deze kosten te hoog werden. De diplomatie van het land werd ernstig beperkt. De spontane uitwisseling die normaal in de internationale betrekkingen bestaat, was verdwenen. Sommige bezoekers uit het buitenland bleven gewoon weg.

Toen besloot Madrid om de uitoefening van universele jurisdictie te beperken. Een van de beperkingen was dat de verdachte in Spanje aanwezig moet zijn om te worden gearresteerd. Het verzoek om arrestatie van Pinochet in Londen zou dus niet worden herhaald. Deze constructie lijkt sterk op wat Nederland kent in de Wet internationale misdrijven (WIM).

Ook in Groot-Brittannië kwam in dat jaar de zaak in beweging. De toenmalige Israëlische minister van Buitenlandse Zaken, Tzipi Livni, zegde een bezoek aan Londen drie dagen van tevoren af, omdat een rechter het bevel tot haar arrestatie had gegeven.

De regering riep wel de Israëlische ambassadeur op het matje, maar besloot blijkbaar toch haar knopen te tellen. In 2011 werd een wetswijziging aangenomen die het lastiger zou maken voor burgers om een arrestatiebevel los te krijgen. Zulke verzoeken zouden eerst door de hoofdaanklager van de Britse regering moeten worden goedgekeurd.

Ook na 2009 was voor Spanje de kou nog niet uit de lucht. Begin dit jaar kreeg Spanje opnieuw te maken met een gevoelig incident. Op verzoek van het Steuncomité Tibet besloot een rechter –ondanks de maatregel uit 2009– toch tot een arrestatiebevel voor de Chinese oud-president Jiang Zemin en voormalig premier Li Peng. Chinese diplomaten drongen er bij Madrid op aan om dit bevel in te trekken, en met succes.

Spanje zag dat het de universele rechtsmacht blijkbaar verder moest beperken om uit de problemen te blijven. Dat gebeurde de afgelopen maanden. In zaken van volkerenmoord (genocide), misdaden tegen de mensheid, oorlogsmisdaden en marteling zullen rechters alleen nog maar onderzoek mogen doen als er direct Spanjaarden betrokken zouden zijn (als verdachte of als slachtoffer).

Ingeperkt

Wat eind jaren negentig optimistisch begon, is inmiddels dus in Spanje, Groot-Brittannië en België al sterk ingeperkt. Maar deze landen waren toen juist de voorlopers rond de wereldwijde rechtsmacht.

Organisaties als Amnesty International die zich inzetten voor internationaal recht, vinden de aangebrachte beperkingen afschuwelijk. Zij zien dit als een breuk met internationale verplichtingen die landen zijn aangegaan. Feitelijk mag de gewijzigde wetgeving de naam ”wereldwijde rechtsmacht” niet meer dragen, zeggen zij. Wat overgebleven is, noemen juristen ”extraterritoriale jurisdictie”.

In een vlammende verklaring sprak een groep organisaties recent zijn teleurstelling over Spanje uit. Het gevolg zal zijn dat gruwelplegers niet langer verantwoordelijk zullen worden gehouden.

Er zijn ten minste zes verdragen die verplichten tot het vervolgen of uitleveren van verdachten, stellen Amnesty, Human Rights Watch en een reeks verwante organisaties. „Spanje was aanvankelijk in de voorhoede”, zeggen de organisatie. Dat is nu voorbij. Nu moet het land oppassen voor zijn „internationale reputatie”, zo waarschuwen de organisaties.

Vaarwater

Hoewel de voorlopers zich dus hebben gematigd, is het tijdperk van universele jurisdictie niet voorbij. Juist buiten Europa zijn er veel landen die vormen van wereldwijde rechtsmacht instellen, zoals Argentinië, de Filipijnen en Zuid-Afrika, verzekert Hugo Relva, bij Amnesty International de specialist op dit gebied.

Fundamenteel voor Amnesty is dat macht onder het recht valt, in plaats van andersom. In de internationale betrekkingen is dit eigenlijk altijd een wens gebleven. Totdat er experimenten kwamen met wereldwijde rechtsmacht, konden dictators altijd makkelijk wegkomen. Die winst ziet Relva niet graag verdwijnen. „Het onderzoek van internationale misdrijven behoort nooit te worden verbonden aan politieke factoren”, aldus Relva.

Andere juristen zijn minder principieel. Wie aanklagers hun gang laat gaan, moet accepteren dat Netanyahu en Obama het land niet meer bezoeken, verzekert prof. André Klip, specialist internationaal strafrecht aan de Universiteit van Maastricht. Wie dat er niet voor over heeft, moet geen hoge verwachtingen hebben van internationale rechtsmacht. „Als de Spanjaarden met de Belgen hadden gesproken, hadden ze het kunnen weten. Met het vervolgen van buitenlandse politici begeef je je automatisch in politiek vaarwater. Spanje had het gewoon te hoog in de bol. Nu staat het met beide benen op de grond.”