De regeringsleiders komen niet om rond de borreltafel te hangen, maar om te beslissen over de toekomst van de VN. En over het lot van tientallen arme landen.

De agenda heeft twee hoofdpunten: armoedebestrijding en interne hervormingen bij de VN. Bij het eerste punt spreken de lidstaten over een actieplan om de millenniumdoelen uit 2000 te redden. Dit zijn acht heel concrete ontwikkelingsdoelen voor het jaar 2015, zoals de halvering van de honger, wereldwijde toegang tot basisonderwijs en terugdringing van kindersterfte met tweederde.

Het laatste VN-ontwikkelingsrapport, van deze week, geeft echter keihard aan dat deze doelen niet worden gehaald als er geen ander beleid komt. De doelstelling voor de kindersterfte zal bijvoorbeeld in zuidelijk Afrika pas honderd jaar later worden bereikt, in 2115. Het gaat in dit gebied jaarlijks om zo’n 4 miljoen sterfgevallen, van categorieën die doorgaans in het Westen worden voorkomen.

Internationale afspraken over beleidswijzigingen kunnen dus het leven van miljoenen kinderen redden. Nieuw beleid hoeft niet alleen een verhoging van het ontwikkelingsbudget te zijn, maar kan ook neerkomen op het neerhalen van de handelsbarrières voor derdewereldlanden.

Het andere agendapunt, de hervormingen van de Verenigde Naties, raakt vooral de vernieuwing van de Veiligheidsraad. Dit is een oud onderwerp, dat eigenlijk al vanaf de oprichting van het orgaan in 1945 op de agenda staat. Maar sinds de crisis over de invasie in Irak in 2003 wordt de noodzaak van verandering breed ingezien.

Er gaapt echter een diep gat tussen het inzicht dat hervorming nodig is en overeenstemming over de wijze waarop dit moet gebeuren. Op dat punt botsen de belangen hard met elkaar. Het punt is dat vooral de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad -die elke beslissing met een vetorecht kunnen treffen- het niet eens zijn. (De permanente lidstaten zijn de Verenigde Staten, Rusland, China, Groot-Brittannië en Frankrijk.) Een goed voorbeeld is de kandidatuur van Japan voor een permanent lidmaatschap. De Verenigde Staten voelden daar wel voor, maar het gaat niet door omdat China in Azië de enige grootmacht wil blijven. En zo zijn er tientallen tegenstellingen.

Eigenlijk is het vetorecht hét probleem van de Veiligheidsraad, maar dit recht staat onveranderlijk in steen gebeiteld. Elk voorstel om dat te veranderen zal zelf door een veto worden getroffen. Alle hervormingsvoorstellen komen daarom neer op een uitbreiding van het aantal zetels in de raad. Nu telt dit VN-orgaan vijftien lidstaten (waarvan er tien elke twee jaar worden afgelost). De meeste voorstellen laten dit aantal oplopen tot boven de twintig. De enige zekerheid is dat nieuwe permanente lidstaten geen vetorecht krijgen.

Het meest succesvolle plan leek steeds het G-4-model. Daarin stellen Duitsland, Japan, India en Brazilië zichzelf kandidaat als permanent lid. Daarnaast stellen ze voor nog enkele andere, vooral Afrikaanse, landen op te nemen als extra, niet-permanente lidstaten.

Voor de Duitse bondskanselier Gerhard Schröder zou het natuurlijk prachtig zijn om daags voor de verkiezingen in zijn land een grote internationale buit binnen te halen. Maar de kans dat zijn plan de steun van 130 lidstaten krijgt, lijkt momenteel kleiner dan ooit.

Daarnaast is er een voorstel van de Afrikaanse Unie. Deze groep van 53 landen wil de 15-koppige raad met nog elf extra zetels uitbreiden. Zes daarvan moeten permanent zijn, inclusief vetorecht. Uiteraard wil Afrika dat enkele van deze permanente zetels naar Afrikaanse landen gaan, zoals Zuid-Afrika of Nigeria.

Pogingen om compromissen te bereiken en alle voorstellen in elkaar te schuiven, zijn tot op heden mislukt. Dat biedt de vijf grootmachten alle kans om groepen tegen elkaar uit te spelen en zelf de baas te blijven.

De Verenigde Staten zijn bereid tot een uitbreiding van het aantal permanente zetels, waarvan één voor Japan, en twee of drie niet-permanente zetels. Alle circulerende modellen gaan uit van een verhoging met meer zetels.

Binnen het machtsspel van de VN is Nederland een lidstaat zonder veel gewicht. Het Nederlandse belang is daarom vooral de „redelijke kans” om eens in de hooguit tien jaar in de Veiligheidsraad te worden gestemd, aldus minister Bot van Buitenlandse Zaken in een brief aan de Tweede Kamer.

Leefde voor de zomer lang de gedachte dat er in september wellicht een besluit zou worden genomen, inmiddels zijn de ambities bijgesteld. VN-topman Kofi Annan heeft opgeroepen in elk geval voor Kerst met een besluit te komen, omdat een „VN-hervorming zonder hervorming van de Veiligheidsraad niet compleet is.” Daarmee had hij zijn wens van een besluit voorafgaand aan de top blijkbaar opgegeven. Maar de Chinezen hebben dit tijdpad al als onwenselijke druk verworpen.

Net als bij andere topontmoetingen onderhandelen de regeringsleiders natuurlijk niet zelf over al deze onderwerpen. In dit geval begonnen diplomaten van de belangrijke lidstaten zelfs al meer dan een jaar geleden een ontwerpakkoord te schetsen. Deze zomer lag er een document van 38 bladzijden waarover redelijke overeenstemming bestond.

Maar tot die diplomaten behoort sinds kort ook de Amerikaanse VN-ambassadeur John Bolton. Binnen enkele weken na zijn benoeming bevestigde hij het beeld van een onbuigzame houwdegen. Hij stelde 750 wijzigingen in het ontwerpakkoord voor. Zijn amendementen kwamen erop neer dat er van de bijna veertig bladzijden van de slotverklaring nog geen vijf zouden overblijven.

Bolton wilde aanvankelijk afrekenen met het grootste deel van de passages over de millenniumdoelen, het Internationaal Strafhof en het Kyoto-klimaatverdrag. Inmiddels zijn er wel berichten dat Bolton op enkele punten bereid is tot compromissen. Over terreurbestrijding, een nieuwe Mensenrechtenraad en de interne VN-hervorming staan de VS nog recht tegenover vrijwel alle lidstaten.

Dat president Bush tot zaken met zijn collega’s kan komen, lijkt daarom vrijwel uitgesloten. In dat geval is de verjaardag van de VN gevierd, maar de top mislukt.