Hoe Noord-Korea de sancties omzeilt

Limousines van het Noord-Koreaanse leider Kim-Jong-n in de straten van Singapore, bij diens bezoek aan dat land in juni 2018. beeld Hollandse Hoogte, Imagine China

Twee luxe Mercedessen waarin de Noord-Koreaanse leider Kim Jong-un zich laat rondrijden, blijken in juni 2018 te zijn verscheept vanuit de Rotterdamse haven.

Het schip met de Mercedes-luxemodellen voer vanuit Rotterdam via China en Japan naar Zuid-Korea. Vanuit dat land werd koers gezet naar het Russische Verre Oosten, deels met uitgeschakelde AIS-transponder, zodat het schip onzichtbaar was voor de radar. In Vladivostok pikten Noord-Koreaanse vrachttoestellen de auto’s op.

Een spannend verhaal, zeker. Maar is dit nieuws wel zo opmerkelijk? Uit een vorige week verschenen rapport van het Center for Advanced Defense Studies blijkt dat maar liefst negentig landen tussen 2015 en 2017 luxegoederen exporteerden naar het communistische land – iets wat al dertien jaar verboden is.

Sinds zijn aantreden liet Kim Jong-un het kernwapen- en raketprogramma professionaliseren, werd een skiresort aangelegd en een nieuw winkelcentrum gebouwd. Voor al deze prestigeprojecten lukte het Pyongyang luxegoederen te importeren. Hoe weet het Noord-Koreaanse bewind toch steeds de VN-sancties te omzeilen?

Whiskeyboycot

Om die vraag te kunnen beantwoorden, moet eerst gekeken worden naar wat de sancties inhouden en wie toeziet op naleving. In oktober 2006 nam de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties een resolutie aan die het landen verbood nog langer luxegoederen te exporteren naar Noord-Korea. Hiermee straften de VN Pyongyang voor het uitvoeren van haar eerste nucleaire test eerder die maand. Sindsdien heeft Noord-Korea nog vijf kernproeven en tientallen rakettests uitgevoerd.

Het waren destijds de eerste strafmaatregelen tegen Noord-Korea. Door specifiek de verkoop van luxegoederen te verbieden, werd gepoogd alleen het regime te straffen – en niet de bevolking. Het moest moeilijker worden voor Kim en de zijnen om zowel aan dure whisky en cognac te komen als aan materialen die gebruikt konden worden voor raketten en kernbommen. ‘Gewone’ handel mocht doorgaan.

Na de eerste Noord-Koreaanse kernproef zette de VN-Veiligheidsraad een sanctiecommissie op, dat moest toezien op naleving van de strafmaatregelen en aanbevelingen diende te geven. De commissie wordt bijgestaan door een panel van experts. Na de eerste atoomtest volgden nog meer strafmaatregelen, maar de echt harde sancties volgen pas tien jaar later: in 2016 en 2017.

Toen werden ook Noord-Koreaanse geldstromen uit export van dwangarbeiders, textiel en steenkool aangepakt. Tevens werd de olie- en petroleumimport van Noord-Korea aan banden gelegd. Het zijn met name deze sancties waarvan Noord-Korea op de top met de Amerikaanse president Donald Trump in Hanoi in februari zei dat ze willen dat ze geschrapt worden. Een teken dat de maatregelen Pyongyang wel degelijk pijn doen, al beweren ze zelf vaak van niet.

Noord-Korea handelt vaak reactief wanneer het getroffen wordt door sancties. Er worden specifieke tactieken opgetuigd die de verboden praktijken voort kunnen zetten, buiten het zicht van controlerende instanties. Bovenstaande casus van de Mercedessen is hier een tekenend voorbeeld van. Om toch aan de gewenste waar te komen, laat Noord-Korea die ongezien naar het land komen. Allereerst worden vaak schepen ingezet die onder een andere vlag varen, zoals die van Togo – wat bij de Mercedessen het geval was. Wanneer Noord-Koreaanse wateren genaderd worden zetten schepen de transponder uit, waardoor ze onzichtbaar worden voor de radar. Wanneer de transponder weer wordt ingeschakeld, wordt gezegd dat de vracht is afgeleverd in Rusland of China.

Suiker

Wanneer het om gevaarlijke producten gaat, zoals wapens, gifgas of raketten, wordt op de vrachtlijst gezet dat er bijvoorbeeld pomponderdelen of suiker vervoerd wordt. Dat gebeurde bij twee onderschepte scheepstransporten enkele jaren geleden, bedoeld voor respectievelijk Cuba en Egypte. In beide schepen waren de wapens verstopt onder een vracht ‘gewone’ waar.

Een van die schepen voer onder de Cambodjaanse vlag. Noord-Korea gebruikt vlaggen van landen die vaartuigen die onder hun vlag varen niet monitoren. „Het probleem is dat veel Noord-Koreaanse handel er niet Noord-Koreaans uitziet”, aldus Remco Breuker, hoogleraar Koreastudies aan de Universiteit Leiden.

Toen oliehandel in 2017 werd ingeperkt, werd een soortgelijke truc ingezet. Noord-Koreaanse en Russische schepen schakelden hun transponders uit en ontmoetten elkaar op open zee. Vervolgens droegen de Russen de olievaten van het ene schip naar het andere over. Soms werd er voor de olie betaald, maar vaker was er sprake van ruilhandel – waarbij de Noord-Koreanen een voor de Russen gunstige hoeveelheid steenkool overdroegen. Dat scheelt ook creatief boekhouden.

De grootste bottleneck in sanctienaleving is de 1420 kilometer lange grens die Noord-Korea deelt met China. Het gros van de transport naar Noord-Korea verloopt via die grens en Peking staat niet bekend om de strenge controle. Sterker nog, veel handel wordt simpelweg niet gerapporteerd waardoor naar de omvang van de goederenstromen tussen China en Noord-Korea slechts gegist kan worden.

Secundaire sancties

Om druk op China te zetten, werkt de Amerikaanse regering soms met zogeheten secundaire sancties. Dat houdt in dat de VS bedrijven voor een dilemma stellen: je doet zaken met ons óf met Noord-Korea, maar met allebei gaat niet. Ondernemingen en banken die toch in zee gaan met Pyongyang, wordt toegang ontzegd tot de dollarmarkt – die het gros van het internationale betalingsverkeer domineert. Voor de meeste Chinese bedrijven en banken betekent dit een faillissement.

Met dit economische wapen hoopt Washington échte druk op Chinese bedrijven uit te oefenen, om hun handel met Noord-Korea te staken. Chinese import maakt het leeuwendeel uit van de nu al noodlijdende Noord-Koreaanse economie. Tot nu toe zijn secundaire sancties sporadisch gebruikt, maar een bredere inzet kan de Noord-Koreaanse economie serieus schade toebrengen.

Breuker ziet daar wel wat in. „Secundaire sancties zijn een goed idee, alleen worden nu te selectief ingezet. Ik betwijfel de zuiverheid van de Amerikaanse intenties”, zegt de hoogleraar. „Zet Europese bedrijven die zich hieraan schuldig maken ook maar op de lijst. Dan zal je zien hoe snel het afgelopen is.

Grote strategie

Noord-Koreaanse operaties om sancties te ontwijken zijn onderdeel van een grotere grote strategie van het land, om geld en goederen uit het buitenland binnen te halen voor het regime. Bij deze operatie worden ook banken gehackt, dwangarbeiders geëxporteerd en restaurants in het buitenland opgezet. Allemaal met hetzelfde doel: harde deviezen binnenhalen.

Met name Noord-Koreaanse diplomaten maken zich schuldig hieraan. Omdat Noord-Korea door de sancties is afgesloten van het internationale betalingsverkeer vervoeren ambassadeurs grote koffers vol contant geld naar Noord-Korea. Door hun diplomatieke onschendbaarheid mag hun vracht niet gecontroleerd worden. In het verleden is ambassadepersoneel betrapt op de smokkel van goud, ivoor, medicijnen en drugs.

Niet alle bedrijven die goederen verschepen naar Pyongyang zijn zich hiervan bewust. De Rotterdamse rederij-agent Slavenburg & Huyser die de Mercedessen naar China exporteerde, had geen idee dat de wagens daarna doorgingen naar Noord-Korea. „Anders hadden we de opdracht nooit aangenomen”, aldus het bedrijf in een reactie. Toen een ander Nederlands bedrijf in 2017 generatoren naar China exporteerde, wist men ook niet dat die voor Noord-Korea bedoeld waren. De klant had zich als Chinees voorgedaan. De generatoren konden net op tijd worden onderschept.

Andere bedrijven – en staten – zoeken handel met Noord-Korea juist op. Omdat Pyongyang vaak weinig opties heeft, kunnen hogere prijzen gerekend worden. En zij profiteren niet als enige: „Kijk eens hoeveel bedrijven betrokken zijn bij een gemiddelde levering, die kunnen allemaal een graantje meepikken”, zegt Breuker. Dat geldt ook voor afnemers met weinig alternatieven. Noord-Korea verkoopt wapens aan onder meer Iran, Syrië, Egypte, Hamas en de Huthirebellen in Jemen.

Nieuwe paspoorten

Een bijkomend probleem is dat Noord-Korea geen criminele onderneming is, maar een staat. Wanneer ingezetenen getroffen worden door sancties, kunnen in een handomdraai nieuwe paspoorten worden gedrukt. Bedrijven die op de sanctielijst belanden maken een dag later een doorstart onder een andere naam – en blijven onzichtbaar in een complex netwerk van onderaannemers en mantelorganisaties. De grootste uitdaging is dat Noord-Korea al jaren zó ervaren is in het ontduiken van sancties dat iedereen die dit wil aanpakken bij aanvang al met 1-0 achter staat. „Met de sancties zelf is niet veel mis, het gaat fout bij de controle en naleving ervan”, aldus Breuker.

De oplossing ligt volgens Breuker in het oprichten van een taskforce die de handelsnetwerken van en naar Noord-Korea in kaart brengt. Eigenlijk wat de VN-Sanctiecommissie geacht wordt te doen dus. „We moeten uitzoeken wie aan wie levert en daar een database van maken, die bedrijven zelf kunnen raadplegen”, aldus Breuker. „Dat is ook in het belang van de ondernemingen: zij kunnen zich veel ellende op de hals halen als ze door sancties worden getroffen.” Over of zo’n database snel het levenslicht ziet, is Breuker pessimistisch. „Iedereen zegt het belangrijk te vinden, maar er wordt nergens geld voor vrijgemaakt.”