De overheid verplicht scholen sinds 2006 via een aparte wet ertoe aandacht te besteden aan actief burgerschap en sociale integratie. De aanleiding daarvoor waren de moorden op politicus Pim Fortuyn in 2002 en tv-persoonlijkheid en columnist Theo van Gogh in 2004. De moordenaars waren respectievelijk een dierenrechtenactivist en een moslim.

Twee maatschappelijke ontwikkelingen van de afgelopen decennia hebben alles met deze moorden te maken. De eerste is de individualisering, waardoor de betrokkenheid van burgers op elkaar en de politiek is afgenomen. De tweede is de multiculturele samenleving: sommige allochtonen zijn gevoelig voor extremisme. De politiek zoekt het antwoord in meer burgerschapsvorming.

Het doel van burgerschapsvorming is het vormen van leerlingen om actief mee te doen in de samenleving en daar een positieve bijdrage aan te leveren.

Scholen hebben de vrije hand in de manier waarop ze het burgerschapsonderwijs vormgeven. In de wet staat alleen dát scholen er aandacht aan moeten besteden; niet wát ze leerlingen moeten meegeven. Overigens staan in de concrete leerdoelen (in onderwijsland kerndoelen geheten) her en der verspreid uiteraard wel elementen van hoe leerlingen met elkaar moeten omgaan en hoe ze zich in de samenleving moeten opstellen. Door de wet van 2006 kreeg burgerschapsvorming een extra accent.

De laatste jaren nam in de politiek en daarbuiten de ontevredenheid over de vrijblijvendheid toe. In een toelichting op de aangescherpte wet somt Slob drie knelpunten op: scholen krijgen te weinig richting mee, er is bij scholen onvoldoende zicht op de effectiviteit en de opdracht is te weinig verplichtend. Daardoor heeft de onderwijsinspectie onvoldoende handvatten voor handhaving.

Begrenzing vrijheid

Naar aanleiding van diverse onderzoeken besloot het vorige kabinet in februari 2017 om de burgerschapseis in het onderwijs te verduidelijken. Het huidige kabinet van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie herhaalde de afspraak in het regeerakkoord van oktober 2017.

In het wetsvoorstel, dat Slob in het najaar van vorig jaar indiende, staat dat het onderwijs burgerschap en sociale cohesie moet bevorderen. Ook staat erin waarover het burgerschapsonderwijs moet gaan (zie kader ”Wetstekst”).

Verder moeten scholen ervoor zorgen dat leerlingen op school kunnen oefenen met de omgang met deze waarden.

De eisen die de overheid stelt in de nieuwe wet zijn algemeen omschreven. De wet, die nu voor behandeling in de Kamer voorligt, is een soort raamwet. Daarin worden de grote lijnen uiteengezet. De bedoeling is om in de kerndoelen een precieze invulling te geven van hetgeen scholen hun leerlingen moeten bijbrengen. Dat gebeurt in het zogeheten curriculum. De Kamer overlegt daarover begin maart met minister Slob. Vaststaat dat burgerschap een prominentere plek krijgt in de leerdoelen dan nu het geval is.

In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel werkt Slob uit wat hem voor ogen staat. Dan is hij concreter. Hij stelt weliswaar dat de vrijheid van onderwijs voor hem het uitgangspunt is, maar daarna komt hij toch met een serie opmerkingen die die vrijheid begrenzen.

Slob legt het begrip „democratische rechtsstaat” ruim uit. Het gaat volgens de bewindsman niet alleen om de werking van de rechtstaat als politiek-juridisch systeem, maar ook om „de maatschappelijke en sociale omgang tussen mensen buiten de sfeer van de overheid.” Hij beroept zich op de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Die noemt in dat kader „onder andere waarheidsgetrouwheid, empathie en sympathie voor anderen, respect voor de mening van anderen en de bereidheid tot het corrigeren en laten corrigeren van de eigen oordeelsvorming, sociale vaardigheden als flexibiliteit, responsiviteit en verantwoordelijkheidszin, en het kunnen verdragen van onzekerheid en ambivalenties.”

Dressuur

De onderwijskoepels steigerden toen ze dit alles lazen. Volgens Verus, de belangenorganisatie voor rooms-katholiek en protestants-christelijk onderwijs, slaat minister Slob door. „Hij heeft een soort catalogus gemaakt van alles wat ”wij” goed gedrag vinden. Daarmee loop je het risico dat burgerschapsonderwijs een vorm van dressuur wordt, een disciplinering. Minister Slob wil vooral brave burgers creëren”, zo sneert Verusvoorzitter Berend Kamphuis.

Zelfs de verenigingen voor openbare scholen, VOS/ABB en VOO, vinden dat Slob met de nieuwe burgerschapsopdracht te diep ingrijpt in de vrijheid van onderwijs. „Met deze parameters daalt de minister in het hoe van het onderwijs. Dat moet je aan de scholen laten”, aldus directeur Hans Teegelbeckers van VOS/ABB.

Slob deed nog iets wat het onderwijsveld irriteert. Aanvankelijk had hij in de wet staan dat het onderwijs „sociale integratie” moet bevorderen, in het definitieve wetsvoorstel staat er „sociale cohesie.”

De bewindsman veranderde dat om extra nadruk te leggen op de noodzaak van onderlinge verbinding en gedeelde waarden. VOS/ABB en VOO vragen zich af of er dan nog wel voldoende recht wordt gedaan aan het belang van pluriformiteit. „De expliciete opdracht dat „leerlingen kennis hebben van en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdsgenoten” verdwijnt op deze wijze uit de wet”, aldus de belangenorganisaties voor openbare scholen.

Hoogleraar en historicus James Kennedy stelde vorige week in een column in Trouw dat het „een hachelijke onderneming” is om sociale cohesie te zien als verbinding aan de Nederlandse cultuur. Het doet bij hem de vraag rijzen of scholen straks worden beoordeeld op binding aan die Nederlandse cultuur. Volgens hem is het beter om alleen te investeren in de democratie en het begrip ”sociale cohesie” helemaal te schrappen. Dat adviseerde de Onderwijsraad ook.

Verder bestaat er in het onderwijsveld ergernis over de plicht van het bevoegd gezag om zorg te dragen voor een schoolcultuur „die in overeenstemming is met de basiswaarden van de democratische rechtsstaat.” De koepel van reformatorische scholen, VGS, wil daarvan af. „Zo’n plicht voert te ver. Daarmee treedt de overheid namelijk in de pedagogisch-didactische vrijheid van besturen.” Overigens vindt de VGS burgerschapsonderwijs op zich positief, maar dat moet vooral gaan over „de spelregels: hoe gaan we in de samenleving met elkaar om?”

Vragen zijn er ook over de toekomstige rol van de onderwijsinspectie. „We merken bijvoorbeeld nu al dat van een terughoudende aanpak weinig te merken is als het gaat over burgerschapsonderwijs. Integendeel: de inspectie loopt in contacten met de scholen al vooruit op wetgeving die nog niet eens van kracht is”, maakt de VGS op uit de manier waarop de inspectie in de afgelopen maanden bij joodse, islamitische en reformatorische scholen onderzoek heeft gedaan naar burgerschapsonderwijs. De koepelorganisatie vraagt dan ook garanties dat de inspectie daadwerkelijk terughoudend optreedt bij handhaving van de wet. Ook Verus is kritisch over de rol van de toezichthouder.

Moslimextremisme

Verus en VGS leggen de vinger nog bij een ander gevoelig punt. De invoering van de nieuwe wet heeft alles te maken met angst voor moslimextremisme, maar dat noemt Slob niet concreet. „Ik vind dat de minister zijn kaarten op tafel moet leggen. Daarmee krijgt het debat over burgerschap een eerlijker context”, aldus Kamphuis in Trouw.

VGS-bestuurder Moens vindt ook dat Slob duidelijk moet zijn over de aanleiding en de aard van de wet: „Bekend is immers dat veel problemen op het gebied van burgerschap te maken hebben met voornamelijk islamitische (arbeids)migranten en hun nakomelingen en met de komst van grote groepen vluchtelingen. Dat wordt door politici breed erkend. Maar dat wordt niet met zoveel woorden genoemd in de wet of in de memorie van toelichting. Dat achten wij een gemis, want een juiste analyse van de problemen op burgerschapsgebied is nodig om te komen tot passende oplossingen.”

Achter de aanpak van het islamitisch onderwijs ziet Moens een gevaar opdoemen: „Dit wetsvoorstel stelt expliciet dat scholen hun onderwijs dienen vorm te geven binnen de grenzen van de democratische rechtsstaat. De VGS onderschrijft dat uitgangspunt. Maar wat als die grenzen steeds strakker worden getrokken door de politieke meerderheid en allerlei Bijbels genormeerde standpunten niet meer binnen die ”vangrails” passen? Denk bijvoorbeeld aan het thema seksuele diversiteit.”

De VGS vraagt daarom een waarborg van Den Haag, namelijk „dat het christelijk-reformatorisch onderwijs, zoals dat tot op heden gestalte krijgt, dezelfde ruimte en vrijheid blijft behouden. Het mag niet zo zijn dat onze scholen alleen maar de opvattingen van een seculiere meerderheid moeten overdragen aan hun leerlingen.”

Wetstekst

Het onderwijs bevordert actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze, waarbij het onderwijs zich in ieder geval herkenbaar richt op:

a. het bijbrengen van respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, zoals verankerd in de Grondwet, en de universeel geldende fundamentele rechten en vrijheden van de mens; en

b. het ontwikkelen van de sociale en maatschappelijke competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische Nederlandse samenleving.

Het bevoegd gezag draagt zorg voor een schoolcultuur die in overeenstemming is met de waarden, bedoeld in (…) onderdeel a, en creëert een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met deze waarden.