Het systeem is gebaseerd op toeslagen als voorschot. Als de uitgekeerde toeslag te hoog blijkt, en iemand geld moet terugbetalen aan de Belastingdienst, wordt dit vaak als een ‘boete’ gezien. De terugvorderingen kunnen ook voor financiële problemen en onzekerheid zorgen, wat volgens de beleidsonderzoekers „buitengewoon pijnlijk” is. Huishoudens die afhankelijk zijn van toeslagen, zijn juist extra kwetsbaar.

De ambtenaren komen met vijf mogelijke oplossingen, zoals een variant waarbij de overheid huishoudens actiever helpt terugvorderingen te voorkomen en de optie om toeslagen te berekenen gebaseerd op het inkomen van twee jaar geleden, in plaats van het actuele inkomen. Ook de mogelijkheid om toeslagen niet meer als voorschot uit te keren, is onderzocht.

Hoewel al deze varianten verbeteringen met zich mee kunnen brengen, is er geen oplossing „die enkel voordelen heeft ten opzichte van het huidige stelsel”. Voor elke maatregel moet een ‘prijs’ worden betaald, en geen van de opties biedt soelaas voor alle problemen. Daarom is een „grondige heroverweging” nodig van de keuzes die tot het huidige stelsel hebben geleid. „Daarvoor zal verder gekeken moeten worden naar oplossingen buiten het huidige stelsel.”

Uit het beleidsonderzoek blijkt ook dat de principes waarop het stelsel is gebaseerd, niet aansluiten op de praktijk. Onjuiste schattingen zijn vaak het gevolg van persoonlijke situaties die lastig te voorspellen zijn. Dat minder mensen in vaste dienst werken, maakt dat alleen maar moeilijker.

Oplossingen buiten het stelsel en de mogelijkheid het systeem op de schop te nemen, komen aan bod in het tweede rapport van de werkgroep. Het kabinet vroeg de ambtenaren vorig jaar onderzoek te doen naar het veelbesproken toeslagenstelsel. Instituten als de Nationale ombudsman, de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid hebben de afgelopen jaren al kritiek geuit op de toeslagensystematiek.