Is het een informateur die een formatieproces kan maken of breken? Of zijn het de onderhandelende partijen die de marsroute bepalen?

Primair tóch dat laatste, zegt oud-politicus Arie Slob. De huidige directeur van het Historisch Centrum Overijssel was in 2006 als onderhandelaar namens de ChristenUnie nauw betrokken bij de formatie van Balkenende-IV (CDA, PvdA en CU). Hoewel niet onbelangrijk, moet volgens hem de rol van informateur ook niet worden overschat. „Uiteindelijk bepalen de partijen aan tafel wat er wel en niet in een akkoord komt.”

Invloed heeft een informateur vooral op het proces, zegt Slob. „Een goede informateur weet een sfeer te creëren waarin ieders inbreng aan tafel tot zijn recht komt en partijen gestimuleerd worden om er écht samen uit te komen.” Ook bij het opstellen van de gespreksagenda heeft de informateur een taak. „Bij Balkenende-IV begonnen we onder leiding van Herman Wijffels met de vraag of we samen een visie hadden over waar dat kabinet zich vooral sterk voor moest maken. Onze missie, zogezegd.”

Meer dan een architect die stuurt op de inhoud is een informateur volgens Slob vooral een onafhankelijk procesbegeleider. „Al zit een informateur natuurlijk nooit zónder opvattingen aan tafel. Maar neem nu Schippers: die kan zich aan tafel echt niet gaan opstellen als derde onderhandelaar namens de VVD. Dat hebben de anderen snel genoeg in de gaten en dan wordt je positie onhoudbaar.”

Informateurs weten dat volgens Slob maar al te goed. „Over het algemeen vullen zij met gevoel voor verhoudingen, met gezag en met wijsheid hun rol in. Soms zelfs zó dat de partij waartoe de informateur behoort er nog het meest last van heeft als deze onafhankelijkheid wil tonen. Zo was Wijffels weliswaar een CDA’er, maar ik vermoed dat CU en PvdA uiteindelijk minstens zo veel, zo niet meer vertrouwen in hem hadden dan zijn eigen partij.”

Een informateur die erop uit is zo veel mogelijk van zijn persoonlijke opvattingen in een regeerakkoord te fietsen, heeft volgens Slob een verkeerd beeld van zijn positie. „Ik ken Schippers ook lang genoeg om te weten dat zij er zo niet in zal zitten. Als de gesprekken tussen deze partijen leiden tot een akkoord, dan zullen daar zaken in staan die Schippers toejuicht, maar evengoed punten die zij verfoeit.”

Dat is ook de inschatting van Hans Hillen. Volgens de CDA-strateeg en minister van Defensie in het kabinet-Rutte I, zal een informateur zich niet snel gedragen als „het boodschappenjongetje of -meisje” van zijn partijleider. „Als Rutte haar ’s avonds belt, weet ik zeker dat Schippers de telefoon neerlegt als hij probeert haar te beïnvloeden. Serieus, er wordt in Nederland veel geklaagd over de integriteit van politici, maar informateurs hebben die integriteit juist heel hoog staan.”

Wie meent dat je naar de persoonlijke opvattingen van Schippers moet kijken –bijvoorbeeld naar haar visie op voltooid leven– om íéts te kunnen zeggen over de kans dat de huidige gesprekken tot een kabinet zullen leiden, heeft volgens Hillen „geen snars” van politiek begrepen.

Als de belangrijkste taak van een informateur ziet hij het zijn van bouwmeester en wegbereider. Hillen: „Dat vereist soms dat je leep te werk gaat. Zo wist PvdA-formateur Jaap Burger in 1973 het kabinet-Den Uyl te forceren, door –tegen alle verhoudingen in– De Gaay Fortman (ARP) en Westerterp (KVP) op persoonlijke titel voor een ministerspost te strikken, zónder dat hun ruziënde fractievoorzitters daarvan wisten.”

Dat een informateur soms wel degelijk óók op de inhoud probeert te sturen, maakte Hillen van nabij mee tijdens de lange en chaotische formatie van wat uiteindelijk tot Rutte-I zou leiden. „Hét probleem was toen de verdeeldheid over het wel of niet aangaan van het experiment met de PVV. Dat concentreerde zich enorm op het CDA, maar ook bij de andere partijen was er tweespalt. Sommigen, onder wie ik, vonden dat je het juist wél moest doen. Anderen moesten er niet aan denken.” Die tegenstand zat volgens Hillen ook bij de als informateurs aangewezen adviseurs van toenmalig koningin Beatrix: Herman Tjeenk Willink en Ruud Lubbers. „Zij hebben geprobeerd de zaak op de spits te drijven, wat uiteindelijk niet is gelukt doordat Rutte en Verhagen hun rug recht hielden in hun wens de PVV erbij te halen.”

Ook de Nijmeegse hoogleraar parlementaire geschiedenis Carla van Baalen herinnert zich nog goed hoe Tjeenk Willink aan zijn eindrapport als informateur een bijlage had toegevoegd over grondrechten en Europa die kon worden gelezen als pleidooi tégen regeringsdeelname van de PVV. „Dat was opmerkelijk. Je zou kunnen zeggen dat hier sprake was van rolvermenging: tussen de rol van informateur en de mens met zijn opvattingen. En Tjeenk Willink was juist als bovenpartijdig man gevraagd.” De onvrede die dit opleverde droeg er volgens Hillen en Van Baalen mede aan bij dat sinds 2012 niet langer de koning, maar de Kamer bepaalt wie er als informateur wordt aangewezen.

Nu is dat dus Schippers. Van Baalen: „Dat de vier partijen haar als VVD-politica hebben gekozen geeft in ieder geval aan dat ze vertrouwen in haar hebben.” Waarmee niet is uitgesloten dat die partijen verderop in het proces, als de temperatuur in de keuken gaat oplopen, alsnog hun eigen informateur naar voren zullen schuiven om het partijbelang te bewaken. „In het verleden is dat vaak genoeg gebeurd. Blijkbaar kan op een bepaald moment het partijpolitieke tóch aan iemand gaan kleven.”

Hoe het ook afloopt, Hillen geniet met volle teugen van het formatieproces. „Partijen zijn op vrijersvoeten, draaien verliefd om elkaar heen. Dit is de meest erotische fase van de politiek. Er gebeurt van alles. Er wordt op hoog niveau geschaakt met mensen en programma’s. Dat gaat door tot er straks een kabinet is. Dat is altijd het moment waarop ik begin te geeuwen.”

Hoe een formatie in zijn werk gaat, weet Schippers als de beste. Het VVD-kopstuk is al vanaf 2006 nauw betrokken bij de strategiebepaling van de VVD en keek bij de formaties van 2010 en 2012 aandachtig over Ruttes schouder mee.

In 2006, als Schippers drie jaar Tweede Kamerlid is, belandt de VVD in zwaar weer. Op rechts dreigt de PVV van VVD-dissident Wilders uit te groeien tot een belangrijke concurrent. Dat maakt een nieuwe strategiebepaling noodzakelijk, mede gezien de onduidelijkheid over de route die partijleider Rutte voor ogen staat. Hij hamert erop dat ook Marokkaanse buurtvaders zich bij de VVD welkom moeten voelen en stelt in april 2006 in een negenpuntenplan dat Nederland moet uitstralen dat „anderen” hier welkom zijn. Een streng immigratie- en inburgeringsbeleid bungelen in het plan op een bescheiden zesde plaats en in 2008 pleit Rutte in een persoonlijk pamflet voor het inslaan van een groen-rechtse koers.

Van die sociaal-liberale uitstraling is in de verkiezingscampagne van 2010 weinig meer over. Rutte wordt, weliswaar met slechts 31 zetels, de grootste; na een stevige campagne waarin hij uitsluitend hamert op de thema’s economie en financiën, veiligheid en rechtshandhaving én immigratie en integratie.

De achtergrond? Samen met Rutte heeft Schippers uitvoerig advies ingewonnen bij de adviseurs van liberale zusterpartijen uit Amerika en Engeland. Een van de raadgevers is David Winston; een Republikeinse strateeg die Reagan en Newt Gingrich als presidentskandidaat in hun campagne heeft bijgestaan. Hij adviseert de VVD de ruk naar rechts.

Als medeonderhandelaar van Rutte ziet Schippers in 2010 weinig heil in een paarspluscoalitie, waarin de VVD samenwerkt met PvdA, D66 en GroenLinks. Achter de schermen stoort ze zich aan het tegen de VVD gerichte, strategisch overleg dat de drie gezamenlijk voeren. Ze vreest dat meedoen aan de vierpartijencoalitie de VVD kwetsbaar maakt.

In 2012 is ze een van degenen die binnen de VVD het voortouw neemt voor het openbreken van het kersverse VVD/PvdA-regeerakkoord. Mede op haar initiatief wordt een passage over het inkomensafhankelijk maken van de zorgpremie geschrapt.

Duidelijk is kortom dat Schippers niet als volslagen beginneling terechtkomt in een ingewikkeld, strategisch spel. Al zal ze zorgvuldig in het midden laten wat haar persoonlijke voorkeurscoalitie is; ze weet dat het continueren van de mede onder haar leiding ingeslagen rechts-conservatieve koers in een kabinet met D66 én GroenLinks voor de VVD lastig zal zijn.

Mocht deze formatiepoging lukken, dan zal het feit dat het coalitieakkoord onder haar leiding tot stand kwam de acceptatie ervan door de VVD-partijtop zeker bevorderen.

Wat de bereidheid van CDA, D66 en GroenLinks om Schippers als informateur te accepteren zeker ten goede zal zijn gekomen, zijn haar prestaties als minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). „Edith Schippers moet haar droom herschrijven voor de volgende formatie”, luidt de kop boven een artikel in Het Financieele Dagblad van 30 juni 2012, nadat de begrotingsonderhandelingen tussen VVD, CDA en PVV definitief zijn geklapt. De krant analyseert hoe Schippers bij CDA en PVV een gewillig oor vond voor haar plannen om de marktwerking in de zorg een impuls te geven, maar constateert tegelijkertijd dat de bereidwilligheid daartoe na de verkiezingen van 2012 stukken minder zal zijn, in welke coalitie dan ook.

Dat blijkt inderdaad te kloppen, want meerdere van haar voorstellen lopen tijdens Rutte II vertraging op of stranden in de Tweede of Eerste Kamer. Zo loopt Schippers’ poging om een eind te maken aan het verbod op winstuitkeringen door zorgverzekeraars spaak in de Tweede Kamer dankzij een initiatief van SP, CDA en PvdA.

De stijging van de collectieve kosten voor de medisch-specialistische zorg is na vier jaar Rutte II echter afgevlakt – Schippers grootste prestatie. In Elsevier verklaart ze haar succes als volgt: „Met wetgeving alleen red je het gewoon niet in een tijd waarin de krachtsverhoudingen in de Tweede Kamer steeds vaker verschillen van die in de Eerste. Daarom moet je het zoeken in praktische oplossingen. Die zijn vaak doeltreffender dan wetgeving.” Over de vraag op welke praktische oplossingen ze doelt, kan geen misverstand bestaan: op de twee door haar gesloten hoofdlijnenakkoorden met ziekenhuizen, huisartsen en ggz-instellingen.

Wetswijzigingen waarmee medisch-ethische grenzen worden opgerekt weet Schippers voortvarend in de grondverf te zetten, ondanks de intensieve samenwerking van het kabinet met onder meer ChristenUnie en SGP. Dat alle zwangere vrouwen vanaf vandaag de nieuwe screeningsbloedtest NIPT krijgen aangeboden is al geregeld. Het verruimen van het verbod om alleen voor onderzoeksdoeleinden embryo’s te kweken, is dankzij het voorbereidend werk van Schippers naar het zich laat aanzien voor het komend kabinet een formaliteit, evenals het door de huisarts laten verstrekken van de abortuspil.

Daar komt nog bij dat Schippers als geen ander de geesten in het kabinet rijp maakte voor het voorstel een nieuwe stervenswet in te voeren voor levensmoede ouderen. Wie is aangewezen op steeds wisselende meerderheden, maar dat toch allemaal op de rails krijgt, is op zijn minst behendig. Geslepen is misschien nog een betere term.

Hoe haar uitstraling zal uitwerken op de onderhandelende partijen, is lastig in te schatten. Voor alle toekomstige bewindspersonen geldt dat ze voor hun achterban cruciale zaken voor elkaar moeten zien te krijgen, zonder de partijen die ze daarvoor nodig hebben al te zeer voor het hoofd te stoten. Schippers weet hoe je zoiets voor elkaar bokst. In die zin kan ze doorgaan voor een soort gids. „Jongens, zo doe je dat.”

Tegelijkertijd geldt dat het ook voor haar een uitdaging zal zijn om het vertrouwen van alle vier de partijen, inclusief GroenLinks, te behouden. „Is ze echt een onafhankelijke procesregisseur, of neemt ze ons als onervaren nieuwkomers in een een-tweetje met Rutte behendig bij de neus?” Gaandeweg kan dat zomaar dé vraag worden van de achterban van de kleinste onderhandelingspartij.