Politieke akkoorden buitelden over elkaar heen de afgelopen jaren. Van het energieakkoord tussen kabinet, Shell en de milieubeweging tot en met afspraken tussen de EU-lidstaten en Turkije over de opvang van vluchtelingen.

Vicepresident Donner van de Raad van State zette begin vorige maand bij de presentatie van zijn jaarverslag (zie ook kader ”Raad van State: Akkoorden bedreiging voor functioneren rechtsstaat”) kritische kanttekeningen bij de spoed waarmee die akkoorden tot stand komen. Dat gaat ten koste van een goede belangenafweging, vreest hij. En ook vergeten politici meestal na te gaan of de afspraken wel juridisch haalbaar en praktisch uitvoerbaar zijn. Voor burgers leveren die rap opeenvolgende besluiten volgens hem ook nog eens onduidelijkheid op: waar moeten zij zich nu aan houden?

Hoogleraar public affairs Timmermans van de Universiteit Leiden wijt de snelheid waarmee de akkoorden zijn gesloten vooral aan hijgerigheid die de politiek in de greep heeft. „Uit angst voor de kiezer gedragen politici zich steeds zenuwachtiger. Ze willen scoren om hun politieke hachje te redden en om te overleven.”

Die tendens doet zich in de politieke geschiedenis bij vlagen voor. Timmermans verwacht op korte termijn geen beweging de andere kant op: „De tekenen wijzen er niet op dat we naar een minder koortsachtig bestuur gaan.”

De Leidse wetenschapper benadrukt dat er ook positieve kanten zitten aan de akkoorden over uiteenlopende onderwerpen: „De vorming van gelegenheidscoalities rond een bepaald thema zorgt ervoor dat de zaak vooraf niet is dichtgetimmerd. Dat houdt alle betrokkenen wakker.”

Bovendien betrekken politieke partijen meer dan vroeger allerlei maatschappelijke belangenvertegenwoordigers bij besluitvorming, ook minder gangbare, zoals Greenpeace. „Daardoor praat een bredere kring van betrokkenen mee over toekomstig beleid. Dat kan tot groter draagvlak in de samenleving leiden dan wanneer twee coalitiepartijen het samen ergens over eens worden. Ik vind het daarom zeker de moeite waard om ermee door te gaan.”

Die belangenafweging zou toch idealiter binnen politieke partijen en in het parlement moeten plaatsvinden?

„In de klassieke opvatting van de representatieve democratie zouden gekozen volksvertegenwoordigers inderdaad het algemeen belang moeten dienen. Maar dat het echt zo werkt, is een mythe. Je ziet bij Kamerleden veelal selectieve interesse: rechtse partijen praten met rechtse lobbygroepen, linkse luisteren liefst naar progressieve clubs.

Ik vraag me af of ons parlementaire systeem nog wel in staat is om rond de ingewikkelde dossiers die opspelen alle belangen die daarmee gemoeid zijn, goed te vertegenwoordigen. We moeten ons bestel koesteren, maar ook vernieuwen, zodat we belangen ook buiten partijen om zichtbaar maken en op maat akkoorden kunnen sluiten.

Daarbij komt dat het partijen niet lukt om in hun verkiezingsprogramma’s adequaat te voorspellen wat er de komende jaren gaat gebeuren, laat staan dat ze alles kunnen uitvoeren wat er in staat. De snelheid waarmee vraagstukken zich vanuit de actualiteit aan de politiek opdringen, vraagt om een flexibele manier van politiek bedrijven.”

Maar bij akkoorden loop je altijd het risico dat niet álle betrokkenen om de tafel zitten, waardoor bepaalde belangen dan niet zijn vertegenwoordigd.

„Terecht punt. Daarom vind ik dat we een goed doordacht systeem moeten opzetten voor vertegenwoordiging van de diversiteit aan maatschappelijke belangen in ons land. Dan kunnen we het maken van beleid beter organiseren, met oog voor maatschappelijke ontwikkelingen en met respect voor de verschillende opvattingen die leven.

Er wordt al geëxperimenteerd met consultatie van belangengroepen. Maar dat gebeurt nog te weinig en te zeer hapsnap. Dat moet beter en professioneler. Hoe precies? Een to-do-lijst heb ik helaas niet paraat, maar ik denk er wel over na. Dat zouden politieke partijen ook moeten doen.”

Kunnen sociale media er een rol in spelen?

„De betekenis van dat kanaal groeit onmiskenbaar. Hier liggen zeker kansen. De vraag is alleen: Hoe zet je dat op een goede manier in? Een medium als Twitter lijkt nog erg een platform voor georganiseerde verontwaardiging.

Het zal nog een hele toer worden om de onlinewereld te verbinden met de werkelijke politieke wereld en om sociale media constructief te gebruiken. Hoe scheid je bijvoorbeeld het kaf van het koren? En hoe meet je of mensen die zich roeren ook echt een achterban vertegenwoordigen? Dat vraagt nadere doordenking. Maar het is nodig dat we dat doen om het algemeen belang beter in beeld te brengen.”

De Raad van State zoekt de oplossing in een andere richting. Die pleit voor meer juridische kennis bij besluitvormers.

„Daar ben ik ook voor, maar het is me iets te eenzijdig. Om te bepalen of een besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en haalbaar en uitvoerbaar is, heb je meer nodig dan juridische kennis. Het oordeelsvermogen van het openbaar bestuur kan ook beter worden georganiseerd door Kamer­leden betere toegang te geven tot de steeds ruimer beschikbare informatie die er over allerlei onderwerpen is. Daarvoor hebben ze dan wel meer medewerkers nodig. Verder is, zoals ik al zei, een herkenbare vertegenwoordiging nodig van zo veel mogelijk belangen.”

De Raad wijst verder op het belang van gevoel voor waarden van de rechtsstaat, zoals rekening houden met minderheden. Dat lijkt steeds meer te verdwijnen.

„Rekening houden met minderheden, schikken en plooien zit in ons systeem ingebakken. In ons land heerst niet de sfeer dat de meerderheid alles bepaalt. Door het sterk versplinterde politieke landschap is het de laatste jaren juist steeds minder vanzelfsprekend geworden om voldoende politiek draagvlak te krijgen in beide Kamers. Het kabinet móét dus wel rekening houden met minderheden. Dat resulteerde in grote invloed van partijen als D66, ChristenUnie en SGP.”

Die laatste twee partijen maken zich anders grote zorgen om wat een seculiere meerderheid onder aanvoering van D66 zoal teweegbrengt: alle christelijke elementen in wet- en regelgeving worden stelselmatig verwijderd.

„Secularisering heeft zeker geleid tot minder tolerantie voor religieuze minderheidsopvattingen. Maar de opvattingen van minderheden worden in ons land niet compleet weggewuifd. Wel is het, omdat er principes in het geding zijn, minder makkelijk om compromissen te sluiten en minderheden ruimte te bieden bij ethische onderwerpen dan bij sociaaleconomische thema’s.

Je ziet ook dat issues die we vroeger nog moreel geladen noemden, steeds meer een rechtenkwestie worden: het huwelijk bijvoorbeeld is niet langer voorbehouden aan een man en een vrouw, maar iedereen heeft het recht om te trouwen. Die trend is onmiskenbaar en onomkeerbaar, in Europa, maar ook in de VS.

De uitdaging blijft om recht te doen aan de opvattingen van minderheden. Dat vergt stuurmanskunst van politieke besluitvormers. Ik roep hen daarom ertoe op alle relevante partijen aan tafel te nodigen als er een akkoord moet worden gesloten.”

Moeten minderheden zich dus organiseren in een platform om dan te kunnen aanschuiven bij de politiek?

„Sommige spelers in de maatschappij volgen inderdaad die route. Maar als ze dat doen, moeten ze wel kunnen laten zien namens wie ze spreken. Die openheid hoort bij een goed en volwassen systeem van belangenvertegenwoordiging. Of het nu gaat om Joodse, islamitische, christelijke of om niet-religieuze organisaties.”

Raad van State: Akkoorden bedreiging voor functioneren rechtsstaat

Steeds vaker en steeds sneller doen er zich nieuwe ontwikkelingen voor in economie en samenleving, schrijft de Raad van State –het belangrijkste adviesorgaan van het kabinet– in zijn onlangs gepubliceerde jaarverslag over 2015. Denk alleen maar aan de communicatie- en informatiemogelijkheden. Dat zorgt de komende jaren „onverminderd” voor een grote behoefte aan wet- en regelgeving die daar snel en flexibel op inspeelt.

Voorwaar een „niet geringe” opgave voor politici, stelt de Raad, want onder de bevolking is tegelijkertijd „groeiende zorg over en weerstand tegen maatschappelijke veranderingen.”

De rechtsstaat –het complex van regels, gemeenschappelijke uitgangspunten en manieren om tussen conflicterende belangen te kiezen– is hét middel om te zorgen voor een balans tussen verandering enerzijds en stabiliteit anderzijds, schetst de Raad. Een goed werkende rechtsstaat voorkomt namelijk dat het recht van de sterkste en van het getal gaat heersen in een situatie waarin veel verandert en onzeker is en biedt een „bestendig kader” van instituties, rechten en regels waar burgers van op aan kunnen.

Het functioneren van de rechtsstaat als bescherming tegen de willekeur van wisselende meerderheden en van ad-hocbesluitvorming, lijkt echter „in het ongerede te raken” en „komt ter discussie te staan”, constateert de Raad bezorgd.

Onder druk van de vele veranderingen worden wetten en regels namelijk „steeds vaker als hinderlijke belemmering ervaren.” En de oplossingen die politici daarvoor aandragen, „dreigen ten koste te gaan van de waarden waarop de rechtsstaat berust.”

Een van die oplossingen is het sluiten van akkoorden. Zo bereikte het kabinet in 2013 en 2014 overeenstemming met politieke partijen en maatschappelijke organisaties over het sociaal beleid, pensioenen, energiebeleid, zorg, onderwijs en wonen.

De Raad vreest dat via die manier van beleidsvorming de „samenhang, eenheid en het vermogen tot rechtvaardige verandering verloren dreigen te gaan.”

De rechtsstaat zorgt er in Nederland namelijk van oudsher via allerlei waarborgen en procedures voor dat de machts- en krachtsverhoudingen zó zijn geordend dat ook individuen, minderheden en immateriële belangen tot hun recht komen. Die waarborgen komen echter in de knel bij snelle politieke besluitvorming via willekeurige meerderheden die per onderwerp worden gevormd. De visie op wat het algemeen belang vergt –en niet louter dat van de partijen om de tafel– „dreigt onderbelicht te raken”, aldus de Raad.

Daarbij komt dat politici bij het sluiten van akkoorden niet meer vooraf zorgvuldig verkennen wat juridisch, praktisch en bestuurlijk haalbaar is voordat ze een besluit nemen. De manier van werken keren ze om: eerst proberen ze overeenstemming te bereiken en dán pas kijken ze welke juridische en praktische bezwaren er eventueel nog zijn.

Om te voorkomen dat de rechter hun moeizaam bereikte overeenstemming onderuithaalt, maken ze toetsing door die rechter soms zelf onmogelijk. Het akkoord –gesloten tussen een beperkt aantal partijen over een specifiek onderwerp– wordt zo „onaantastbaar”, maar dat „gaat ten koste van rechtseenheid en rechtsgelijkheid.”

De waarden van de rechtsstaat, concludeert de Raad, „dreigen sluitpost te worden in het streven naar resultaat, snelheid en draagvlak.”

En dat is nog niet het hele verhaal. Want als er dan geen tijd meer zou zijn om eerst nut, noodzaak en juridische juistheid van de te nemen besluiten te toetsen, moeten politici dat dus doen terwijl ze bezig zijn een akkoord te sluiten. Dat betekent dat degenen die om de tafel zitten voldoende kennis van en inzicht in juridische mogelijkheden en beperkingen moeten hebben om een goed en houdbaar besluit te kunnen nemen, dat ook nog eens het algemeen belang dient en minderheden niet tekortdoet.

En juist die kennis en dat inzicht worden steeds sporadischer in politiek Den Haag, constateert de Raad. Juristen telt de ministerraad en de Kamer bijna niet meer. En in de ambtelijke top zijn ze ook steeds zeldzamer. Het ontbreken van die kennis vormt een „grote bedreiging” voor het duurzaam functioneren van de rechtsstaat.

Een oplossing heeft de Raad niet paraat. Hoe de juridische kennis en inzichten op het moment van besluitvorming beter kunnen worden geborgd, gaat hij de komende tijd „nader bezien.”