Een kleine 70 procent van alle kiesgerechtigden ging vorige week niet naar de stembus. Waarom ze niet gingen, weten we niet. En toch eigenlijk ook weer wel. Het ging om ten minste drie categorieën.

Onder hen waren in de eerste plaats uitgesproken voorstanders van het associatieverdrag met Oekraïne. Door hun thuisblijven hoopten ze een lage opkomst te bewerkstelligen, waardoor het referendum ongeldig zou zijn. In de tweede plaats was er een grote groep kiezers die in dit referendum en in deze vraagstelling totaal niet geïnteresseerd was, of die oordeelde: wat ik ook stem, het haalt allemaal toch niets uit. Ten slotte was er een waarschijnlijk kleine groep burgers die überhaupt tegenstander is van referenda, hetzij om praktische hetzij om meer principiële redenen.

Nu is het inderdaad niet moeilijk tegen het houden van referenda bezwaren aan te voeren. Maar op diverse praktische tegenwerpingen valt niet zelden ook wat af te dingen. Drie regelmatig genoemde tegenargumenten gewogen.

1. Referenda ondermijnen het vertrouwen in politiek en bestuur

Of die ondermijning inderdaad plaatsvindt, hangt af van hoe de volksraadplegingen georganiseerd worden en hoe de politiek met de uitslag ervan omgaat. Van het referendum over de Europese grondwet, in 2005, geldt dat die het vertrouwen in de Nederlandse politiek zeker heeft geschaad. Door, nadat 61,5 procent van de opgekomen kiezers die grondwet had verworpen, slechts enkele cosmetische veranderingen in de verdragstekst aan te brengen en hem vervolgens niet meer aan de kiezers voor te leggen, bevestigde Balkenende II het idee van veel burgers dat hun mening er niet toe deed.

Burgers raken hun vertrouwen in de politiek ook snel kwijt als de vraag waarop zij ja of nee moeten zeggen partijdig of onduidelijk is geformuleerd, of als de kwestie waarover zij moeten oordelen in feite te complex is of te ver van hun bed staat.

Maar in zijn algemeenheid gesproken hoeven referenda niet gezagsondermijnend te werken. Wetenschappelijk onderzoek van de Londense wetenschapper Leemann laat zien dat politici in Zwitserland, waar men al sinds jaar en dag met referenda werkt, meer rekening houden met wat onder de bevolking leeft. Zwitsers oordelen dan ook relatief positief over hun invloed op het beleid.

2. Referenda hebben een conserverende werking

Het is een veel gehoord bezwaar tegen plebiscieten (volksraadplegingen): ze zetten een land op sterk water. Hervormingen in de zorgsector of op de arbeidsmarkt? Wie dat aan het volk vraagt, krijgt gewoonlijk nul op het rekest. Het gros van de burgers is ten diepste aartsconservatief, luidt een algemeen verbreide gedachte. Jan met de pet wil geen hogere pensioenleeftijd of een groter eigen risico in de zorg. En inderdaad, bijna twee derde van het volk zou, zo toonde een opiniepeiling uit 2014 aan, het liefst terugkeren naar het ziekenfonds. Zo’n grondhouding legt natuurlijk elke poging van een kabinet tot bezuinigen of hervormen lam.

Toch valt hier nog wel wat meer over te zeggen. Want wie het volk vraagt of er strenger gestraft moet worden, krijgt van driekwart van de burgers te horen dat dit inderdaad moet. Op dit punt wil het volk dus wel degelijk verandering.

En dat niet alleen in de zin van: laten we maar snel ‘rechtsaf’ slaan. Nee, ook ‘linksaf’ komt regelmatig voor. Neem de vraag of softdrugs in Nederland moeten worden vrijgegeven. Maar liefst 58 procent van de burgers vindt, zo blijkt uit onderzoek, van wel. Opmerkelijk is ook dat in 2015 in het rooms-katholieke Ierland, geheel tegen de verwachtingen in, 62 procent van het volk voor het homohuwelijk stemde.

In zijn algemeenheid mag dan van referenda gelden dat ze de neiging hebben een land op slot te doen, een zekere onvoorspelbaarheid heeft het inzetten van dit instrument altijd. Zo stemde in 2001 54 procent van de Ieren tegen het Verdrag van Nice; een jaar later stemde –het kan verkeren– in datzelfde land 63 procent van de burgers voor.

3. Referenda frustreren Europese samenwerking

In deze stelling zit veel waarheid, zij het dat mensen het natuurlijk verschillend zullen beoordelen hoe erg het nu eigenlijk is dat de voortdenderende EU-trein zo af en toe een halt wordt toegeroepen.

Voorbeelden van dat laatste zijn er genoeg te geven. Bekend is de spaak die Frankrijk en Nederland in 2005 in het Europese wiel staken door zich in volksraadplegingen uit te spreken tegen de Europese grondwet, die er overigens uiteindelijk toch gekomen is.

Dit jaar is het opnieuw goed raak. Behalve het Nederlandse referendum over het associatieverdrag met Oekraïne, staan er in 2016 in EU-landen nog meer volksraadplegingen op stapel die specifiek het Europese beleid raken. Zo gaan de Finnen zich dit jaar uitspreken over de euro –waarschijnlijk zal een meerderheid de herinvoering van de Finse mark afwijzen, maar zeker is dat niet– en oordelen de Britten op 23 juni in een zeer spannende volksraadpleging over een mogelijke Brexit.

Bovendien staat in Hongarije een referendum op stapel over de vraag of dit land moet instemmen met de verplichte herverdeling van vluchtelingen over de diverse EU-landen. Daarnaast rommelt het in Oostenrijk. In deze lidstaat wist een burgerinitiatief in juli 2015 260.000 handtekeningen op te halen, met als doel een referendum over het uittreden uit de Unie.

Dit alles laat zien dat, waar de EU in de vorige eeuw decennialang probleemloos groeide en zich verdiepte, er in de 21e eeuw een heel ander maatschappelijk klimaat is ontstaan. De bevolkingen van de deelstaten lijken steeds kritischer te worden op de Brusselse bureaucratische kolos én ontdekken het referendum als effectief middel om hun stem daartegen te verheffen. Dat het democratisch tekort in de EU door de lidstaten jarenlang werd genegeerd, betaalt zich nu in negatieve zin uit doordat burgers zich woedend afwenden van het ooit zo geroemde project van christendemocraten, sociaaldemocraten en liberalen. En dat in een tijd dat bepáálde problemen –de vluchtelingencrisis, de bestrijding van terrorisme– juist om extra nauwe samenwerking en om een krachtige, gecoördineerde aanpak vragen.

Toch past zelfs bij de stelling dat referenda de Europese samenwerking frustreren, een enkele kanttekening. Want ondanks alle gemopper op de euro, die ons leven alleen maar duurder maakte, willen wij Nederlanders deze munt toch niet kwijt. Zouden we hier een referendum over organiseren, dan zou het zomaar kunnen dat de uitslag dicht in de buurt kwam van een onderzoek van peil.nl uit 2012. „Zou u voor of tegen terugkeer naar de gulden stemmen?” vroeg toen dit onderzoeksbureau. Maar liefst 61 procent antwoordde: Tegen.

Volksraadplegingen in soorten en maten

In tegenstelling tot bijvoorbeeld Zwitserland heeft Nederland weinig op met referenda. Dat neemt niet weg dat er vanaf eind vorige eeuw aan het Binnenhof regelmatig gesproken is over de wenselijkheid van volksraadplegingen en dat we in Nederland al diverse wetsvoorstellen hebben gekend die de eindstreep al dan niet haalden. Een chronologisch overzicht, om tussen de bomen door toch nog het bos te kunnen zien.

1797: Kiesgerechtigden kunnen zich in een referendum uitspreken over een Staatsregeling (Grondwet) voor de Bataafse Republiek. Ze stemmen massaal tegen.

1798: Kiezers mogen opnieuw naar de stembus voor een nieuwe Grondwet. Nu stemmen ze massaal voor.

1801: De regering herschrijft de Staatsregeling waardoor er van de jonge parlementaire democratie niet veel overblijft. Van de 400.000 kiezers komen er nog geen 70.000 opdagen. Ruim 50.000 van hen stemmen tegen. De regering verklaart desalniettemin dat de regeling is aanvaard. In een vindingrijke gedachtegang worden de thuisblijvers bij de voorstemmers geteld! Napoleon deed in 1799 in Frankrijk hetzelfde.

1805: De regering roept stemgerechtigden weer op voor een nieuwe Staatsregeling. Niet stemmen staat gelijk aan voorstemmen, stelt de regering ook nu. Slechts 4 procent van de kiezers neemt de moeite naar de stembus te komen.

Eerste helft 20e eeuw: Socialisten en communisten pleiten geregeld voor de invoering van een correctief referendum, waarbij kiezers uitvoering van wetten die zijn aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer, kunnen voorkomen. De christelijke partijen, die jarenlang de meerderheid hebben, blokkeren de plannen.

1985: De staatscommissie-Biesheuvel, die in 1982 was ingesteld, brengt een eindrapport uit. Daarin bepleit de commissie de invoering van een facultatief correctief referendum. Dat houdt in dat er een referendum komt over aanvaarde wetsvoorstellen als voldoende kiesgerechtigden daar om vragen. De uitkomst van het referendum is bindend. Het advies leidde niet tot daadwerkelijke invoering.

1999: De Eerste Kamer verwerpt in de Nacht van Wiegel in tweede lezing de invoering van een bindend correctief referendum. De christelijke partijen, Batenburg (senator voor ouderenpartij AOV) en Wiegel stemmen tegen, waardoor de noodzakelijke tweederdemeerderheid net niet wordt gehaald. De invoering van een correctief referendum is een paradepaardje van D66, de partij die allerlei staatkundige vernieuwingen voorstaat, en door deelname aan de kabinetten-Kok (1994-2002) de kans krijgt om dergelijke wetsvoorstellen te lanceren.

2001: De regering voert een raadgevend burgemeestersreferendum in. Gemeenteraden mogen het volk raadplegen als ze een nieuwe burgemeester zoeken. De raden moeten de uitslag serieus nemen als het opkomstpercentage hoger is dan 30 procent. De praktijk leert dat de opkomstpercentages vaak onder de 30 procent uitkomen. Vanaf 2008 krijgen gemeenten geen subsidies meer vanwege te lage opkomsten en trekt de regering de wet in.

2002: Omdat het kabinet en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing, de D66’er De Graaf, vasthouden aan de invoering van een referendum, dient de regering de Tijdelijke referendumwet in. Het belangrijkste verschil met het in 2001 gesneuvelde plan is dat de referenda niet bindend zijn. De wet bestaat tussen 2002 en 2005. Vanwege de strenge voorwaarden die eraan verbonden zijn, is er in die jaren geen gebruik van gemaakt. Na een inleidend verzoek van 40.000 handtekeningen moeten er binnen zes weken 600.000 handtekeningen worden verzameld. Alle ondersteuners moeten zich persoonlijk op het gemeentehuis melden.

2003: De Tweede Kamerleden Karimi (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66) dienen een initiatiefwet in om een raadplegend referendum te houden over de Europese grondwet. In de Eerste Kamer stemmen alleen de christelijke partijen tegen, maar die hebben al enige tijd geen meerderheid meer. Op 1 juni 2005 vindt het raadplegend referendum plaats. De opkomst bij dit referendum is hoog: 63,3 procent. Van de kiezers stemt 61,5 procent tegen en 38,5 procent vóór. De Tweede Kamer neemt de uitslag van het referendum over, hoewel het een niet-bindend referendum betreft.

2005: De Tweede Kamer krijgt de smaak weer te pakken. Duyvendak (GroenLinks) en Dubbelboer (PvdA) dienen een nieuw initiatiefwetvoorstel in voor het invoeren van een correctief en bindend referendum. Het komt in hoofdlijnen overeen met het voorstel dat in 1999 sneuvelde in de Eerste Kamer. Aan het eind van het jaar sluit D66-Kamerlid Van der Ham zich als mede-indiener aan. Dan wordt ook een tweede initiatiefwetsvoorstel ingediend, namelijk voor een raadgevend, niet-bindend referendum.

2005: PVV-Kamerlid Wilders dient een initiatiefwet in voor het houden van een raadplegend, niet-bindend referendum over de toetreding van Turkije tot de Europese Unie. Het wetsvoorstel is nog in behandeling bij de Tweede Kamer.

2014: De wetten voor een correctief referendum en een raadgevend referendum zijn op 14 april 2014 aangenomen. Voor de Wet correctief referendum is een grondwetswijziging vereist en komt er dus nog een tweede ronde na de volgende verkiezingen. Dan is er een tweederdemeerderheid nodig.

2015: Op 1 juli van dit jaar treedt de Wet raadgevend referendum in werking. De normen zijn behoorlijk versoepeld. Voor een referendum zijn ‘slechts’ 300.000 handtekeningen nodig. Ze mogen via internet aangeleverd worden. Als meer dan 30 procent van de kiezers meedoet, is de regering verplicht een nieuwe afweging te maken.

2016: Op 6 april vindt vind het eerste raadgevend referendum plaats over het associatieverdrag van de EU met Oekraïne. De opkomst is 32 procent en twee derde van de kiezers stemt tegen.