De voorzitter van het Inter­provinciaal Overleg, de Noord-Hollandse commissaris van de Koning, J. W. Remkes (VVD), en prof. dr. ing. G. R. Teisman, hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, reageren los van elkaar op dezelfde vragen. Er zijn opmerkelijke verschillen in hun visie op de toekomst van de provincies. Over één ding zijn ze het in ieder geval eens: het debat over de her­indeling van provincies komt terug.

Is er reden om te twijfelen aan het nut van een middenbestuur in ons land?

Remkes: „Op dit moment niet. Maar als het gaat om het binnenlands bestuur is voor mij niets heilig. Als het beter kan, moet je het beter doen. Als we ooit bij een model van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zouden uitkomen met zo’n 30 à 35 gemeenten in heel het land, dan moet je kritisch kijken naar het bestaansrecht van provincies.”

Teisman: „Er is wel reden voor twijfel, maar over elk bestuur bestaat twijfel, zelfs over de Europese Unie. Het grootste punt van verandering zie je echter bij het Rijk, dat ook een tussenbestuur is geworden. Het stoot taken af naar de regio en naar de gemeenten. En het draagt taken over aan de EU. Het is vooral het Rijk dat steeds meer verantwoordelijkheden verliest. Den Haag probeert dat te camoufleren door kritiek te leveren op de provincies. Niet erg effectief lijkt mij.”

Bieden de huidige provincies voldoende tegenmacht aan de landelijke regering in Den Haag?

Remkes: „Ik spreek niet graag van tegenmacht. Provincies kunnen dingen fine­tunen en belangen behartigen. In de huidige situatie, waarin departementen heel technocratisch naar de samenleving kijken, zijn provincies zeer wenselijk. Zij houden de landelijke overheid bij de les. Kijk naar de discussie van enkele jaren geleden over de kooldioxideopslag in de bodem. Als ik zie hoe het ministerie van Economische Zaken daarin acteerde, bleek daaruit geen enkel gevoel voor hetgeen onder mensen leeft. Nog wat dichterbij in de tijd: als ik kijk naar de bodembevingen in Groningen, dan is het goed dat daar er een provinciaal bestuur zit dat de rol van belangenbehartiger op zich neemt.”

Teisman: „In een groot aantal opzichten bieden provincies voldoende tegenspel tegen Den Haag. Ze hebben relaties in Brussel en elders. Ze zijn echter ook gemakkelijk uit elkaar te spelen.”

Wat was er nu precies tégen het plan van Plasterk voor een superprovincie?

Remkes: „Als je een discussie wilt over provinciale herindeling, moet je een bredere visie hebben dan het weggummen van een aantal grenzen. De commissarissen van Utrecht, Flevoland en Noord-Holland zaten vrij zakelijk in die discussie. Vanaf het allereerste begin hebben we gezegd: Er is met ons over te praten, maar er zal voldaan moeten worden aan een aantal randvoorwaarden. Toen puntje bij het paaltje kwam, bleek dat het Rijk geen taken kon overdragen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft op de deuren geklopt van vele departementen, maar daar bestond geen bereidheid tot overdracht. Dan houdt het op.”

Teisman: „Er is weinig tegen, maar nog minder voor. Wat kan deze superprovincie wel en beter? Plasterk heeft daar geen sterk verhaal. Punt is echter dat de aanpak in­effectief was: opleggen zonder overleg en met een zwak argument. Dat roept weerstand op. Het resultaat is er ook naar.”

Krijgen we op termijn opnieuw een discussie over het omvormen en samen­voegen van provincies tot landsdelen?

Remkes: „Ongetwijfeld. Het behoort tot de onvermijdelijkheden van het leven. Maar het is belangrijk om eerst met de inhoud aan de slag te gaan. Welke taken krijgen toekomstige landsdelen?”

Teisman: „De discussie gaat door, maar wordt de komende tijd wel urgenter. Sommige provincies voelen al dat ze niet meer sterk genoeg zijn om zelfstandig te kunnen functioneren. Dat is een goede prikkel voor samenwerking en op termijn mogelijk fuseren.”

Zal Flutland er ooit komen?

Remkes: „Gelieve de term Flutland niet in de mond te nemen. Ik spreek consequent over de Noordvleugelprovincie. Als commissaris van de Koning van Noord-Holland denk ik samen met mijn collega-commissarissen in de Randstad na over de toekomst, laat ik het zo formuleren. Naast Noord- en Zuid-Holland zijn dat Flevoland en Utrecht. Dat kan gaan over een nauwere bedrijfs­matige samenwerking. Maar ook denken we na over hoe we een volgend kabinet kunnen voorzien van informatie over een nieuwe herindeling. Ik kan daar niet verder over uitwijden, maar het denken op dit punt staat niet stil. Ik zit liever zelf aan de knoppen dan dat ik alles vanuit Den Haag over me heen laat komen. De afgewezen plannen van Plasterk tonen aan dat sturing van bovenaf niet werkt.”

Teisman: „Lijkt me niet waarschijnlijk. Ik zie eerder samenwerking op andere plekken tot stand komen en van onderaf. Ik verwacht ook dat er rond de zuidwestelijke delta, waar Brabant, Zeeland en Zuid-Holland al bestuurlijk samenkomen, weleens intensere allianties kunnen groeien. Groningen-Assen zou de as kunnen worden in een evolutie naar de provincie Groningen-Drenthe. Ik acht het ook mogelijk dat de drie noordelijke provincies samengaan tot Waddenland of iets dergelijks.

Verder zie ik meer samenwerking ontstaan tussen Gelderland en Overijssel. Gelre-IJsselland kan een volgende stap zijn. Zelfs kan ik mij voorstellen dat Utrecht uiteindelijk kiest voor allianties met Gelder­land. Kortom, er zijn veel mogelijkheden die benut worden als de nood hoog genoeg is geworden.”

Kunnen de waterschappen op den duur opgaan in de provincies?

Remkes: „Daar wordt verschillend over gedacht, maar de provincies hebben aan die discussie op dit moment geen behoefte. De waterschappen functioneren goed. En ik weet bijna zeker dat het niet goedkoper wordt als de provincies de taken overnemen.”

Teisman: „Lijkt me niet. Waterschappen hebben logische grenzen op basis van watersystemen. Die vallen niet steeds met provincies samen. Verder is het ook goed om een fundamenteel belang als water­veiligheid door een aparte organisatie te laten beheren.”

Is het een goede zaak om Statenleden de Eerste Kamer te laten kiezen? Dan worden de provinciale verkiezingen toch verkapte landelijke verkiezingen?

Remkes: „Ideaal is het niet. Het mooiste zou zijn als het bij provinciale verkiezingen zou gaan over provinciaal beleid. Tegelijkertijd realiseer ik me dat de opkomst voor de Statenverkiezingen lager zou zijn als de nieuwe Statenleden Eerste Kamer niet zouden kiezen. Verder moeten we kijken naar de bestuurbaarheid van ons land. Ik weet één ding zeker; als burgers de Eerste Kamer rechtstreeks zouden kiezen, zou de politisering van de Eerste Kamer groter worden. Ik heb niet de indruk dat de bestuurlijke stabiliteit van ons land daarmee gediend is.”

Teisman: „Provinciale verkiezingen zijn altijd al van regionaal én nationaal belang geweest. Het bijzondere nu is alleen dat de regeringspartijen geen meerderheid in de Eerste Kamer hebben en dat daardoor allianties moeten worden gebouwd. Deze ontwikkeling zou weleens blijvend kunnen zijn.”

Wat vindt u van de kritiek van SGP-burgemeester Kats van de gemeente Zuidplas, die net zo lief geen provincie ziet?

Remkes: „Ik heb geen behoefte om op deze concrete casus te reageren.”

Teisman: „Als je niet gelukkig bent met een medeoverheid is deze daarmee niet overbodig. Wat we in Amerikaanse studies zien, is dat gemeenten die niet ingebed zijn in een regionale vorm van bestuur het minder goed doen. Ze gaan helemaal op in hun onderlinge concurrentie.

Ook in Nederland zien we dat. Kijk bijvoorbeeld naar het overaanbod aan kantoren en soms ook woningen, winkels en recreatievoorzieningen. Het is dus prima als er ook een bovenlokale bestuursentiteit is die de collectieve belangen probeert te behartigen. En overdreven inschattingen van de behoefte voor woningbouw, die komen ook elders voor.
Mocht de provincie opgeheven worden en mocht Zuidplas onder een metropool­regio vallen, dan voel ik de volgende kritiek al aankomen: de gemeente Den Haag en Rotterdam zijn zo dominant dat eerst altijd hun belangen worden gediend. „Zuidplas is het afvoerputje van de metropoolregio”, zal de burgemeester dan verzuchten.”

Dit is de derde aflevering in een serie van vier artikelen over de komende Statenverkiezingen.

Provincies door de eeuwen heen

Het begrip provincie zoals wij dat nu kennen, stamt uit 1815. Na de Franse overheersing werd Nederland een koninkrijk. De provincies kregen een eigen plaats in het staatsbestel, maar die was minder zelfstandig dan die van de gewesten onder de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden van voor 1795. Het Koninkrijk der Nederlanden ontwikkelde zich tot een eenheidsstaat, en daarin paste niet dat op veel gebieden de hoofdsteden van de provincies de dienst uitmaakten. Om te voorkomen dat provincies zich te autonoom zouden ontwikkelen, kreeg elke provincie een „commissaris des Konings.”

Na de Belgische Revolutie (1830) scheidden de Zuid-Nederlandse provincies zich af. De provincie Limburg kreeg toen tijdelijk een bijzondere status omdat ze als hertogdom Limburg nog korte tijd lid was van de Duitse Bond, een organisatie van losse Duitse staten. Uit die tijd stamt ook het gebruik van de titel ”gouverneur” voor de commissaris van de Koning, en ”parlement” voor Provinciale Staten.

In 1840 splitste Nederland de provincie Holland in Noord-Holland en Zuid-Holland. Daarmee werd de scheiding geformaliseerd die al sinds de Franse tijd bestond.

Daarna veranderde er niet veel met de provincies. Per 1 januari 1986 kreeg Nederland een twaalfde provincie: Flevoland. In 1997 veranderde de officiële naam van de provincie Friesland in het Friestalige Fryslân.

Het kabinet-Rutte II stelde in 2012 voor om de twaalf provincies tot vijf of zeven landsdelen samen te voegen, te beginnen met de fusie van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland tot een nieuw te vormen Noordvleugelprovincie. Tegenstanders van de plannen spraken van ”Flutland”; een samentrekking van FLevoland, UTrecht en Noord-HolLAND. Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken paste zijn plan verschillende keren aan, maar in juni vorig jaar bleek dat er geen draagvlak bestond bij de provincies en in de Eerste Kamer.