Wetgeving staat voor zekerheid, voorspelbaarheid en bestendigheid. „Burgers, bedrijven en overheden moeten op de wet kunnen rekenen”, stelt de Raad van State in zijn jaarverslag over 2013. De praktijk wijkt daar echter flink van af.

Wetgeving lijkt soms wel een „wegwerp­artikel”, klaagt de Raad. Door de politieke dynamiek van de afgelopen jaren –met elkaar snel opvolgende kabinetten en regeren via akkoorden– „krijgt wetgeving een onevenwichtig karakter.”

De inkt van de ene wet is nog niet opgedroogd, of de volgende staat al op papier.

En de meeste wetten lijken vooral in­gegeven door financiële motieven. Heel mager, meent het hoogste adviesorgaan van de regering. Bezuinigen is prima, maar „uit het oogpunt van de democratische rechtstaat kunnen bepaalde beslissingen niet alléén uit budgettaire overwegingen worden gemotiveerd. De rechtvaardiging zal ook moeten berusten op andere gronden.”

De wetgever creëert allerlei nieuwe bevoegdheden, „zonder dat aannemelijk is gemaakt dat de bestaande bevoegdheden onvoldoende zijn om de gestelde problemen aan te pakken.” Burgemeesters hebben bijvoorbeeld inmiddels zo veel instrumenten om de openbare orde te handhaven dat ze „door de bomen het bos niet meer zien en veel bevoegdheden niet gebruiken.”

Het wetgevingsproces verloopt ook nog eens slordig. „Achtereenvolgende en soms aan elkaar tegengestelde wijzigingen volgen elkaar in snel tempo op.”

Ambtenaren en uitvoerders kunnen de vele wetswijzigingen nauwelijks bijbenen. Problemen rond toeslagen en motor­rijtuigenbelasting voor oldtimers drijven belastingambtenaren bijvoorbeeld tot wanhoop. Doelen van nieuw beleid, ten slotte, „worden zelden behaald.”

Stortvloed

De litanie van de Raad van State verbaast dr. R. A. J. van Gestel, hoogleraar theorie en methode van wetgeving aan de Tilburgse universiteit, allerminst. Het wetgevings­beleid van de afgelopen decennia stond in het teken van deregulering en alternatieven voor wetgeving. „Maar daar is weinig van terechtgekomen.”

Integendeel, de stortvloed aan wetten houdt volop aan. Dat heeft onder meer te maken met de EU. „Europa is de laatste decennia veel actiever geworden in de productie van beleid dat allemaal moet worden omgezet in wetgeving.”

Belangrijker: Den Haag is nog altijd bevangen door het geloof in de maakbaarheid van de samenleving. „Als zich ergens een incident voordoet, kijken mensen meteen naar de overheid”, constateert de wetenschapper. „Die moet daar iets aan doen. Wetgeving is dan het makkelijkste middel. Daarmee kunnen politici daadkracht tonen. Of het ook echt werkt, blijkt pas na tien jaar. En dan is de verantwoordelijke minister allang weer weg.”

Er heerst in de politiek te veel een soort ”u vraagt, wij draaien”-mentaliteit”, meent hij. Politici gaan volgens de wetenschapper „te makkelijk mee in het gevoel van het moment.” Daarbij schuwen ze grote woorden niet, terwijl ze die vaak helemaal niet kunnen waarmaken.

Een gevaarlijke ontwikkeling, stelt Van Gestel. „Uiteindelijk heeft dat namelijk een negatief effect. Mensen geloven de overheid niet meer.” Hij wijst in dat verband op de populariteit van partijen aan de linker- en rechterbuitenkant van het politieke spectrum. „Die zien hun kans schoon om de middenpartijen in een hoek te drukken.”

Achterhoedegevecht

Een ander fundamenteel probleem is dat het parlement volgens de Tilburgse hoogleraar geen rol van betekenis meer speelt bij de totstandkoming van veel wetgeving. „Het parlement heeft de kennis niet en interesseert zich niet voor zaken waarmee je niet of nauwelijks in de media komt. Waar het gaat om de betrokkenheid bij de totstandkoming van EU-wetgeving speelt het parlement een achterhoedegevecht ten opzichte van de regering.”

Wet geven gaat ook steeds meer buiten het parlement om. „De rol van het bestuur, denk aan departementen, zelfstandige bestuursorganen en Europese agentschappen, als regelsteller is de afgelopen decennia steeds belangrijker geworden.”

Daarnaast stemmen ministeries wets­voorstellen steeds vaker rechtstreeks af met belangenorganisaties en andere betrokkenen. Daardoor komt de Kamer buitenspel te staan. „Als die nog iets aan de voorstellen wil veranderen, zegt de minister: „Gelieve daarvan af te blijven, anders zijn wij ons draagvlak bij het maatschappelijk middenveld kwijt.””

De Kamer verdwijnt zo steeds meer uit het hart van de democratie, constateert Van Gestel. „Andere organisaties nemen de rol van volksvertegenwoordiger over.”

De Staten-Generaal hebben dat overigens aan zichzelf te wijten, meent hij. „Het partijpolitieke landschap is zeer ver­splinterd. Tel daarbij op een overmaat aan fractiediscipline. In die situatie krijgt het kabinet ruimte om zelf zaken te doen met de samenleving. En die ruimte pakt het dan ook.”

Systeemfout

De Eerste Kamer, die geacht wordt de kwaliteit van wetgeving te bewaken, kan die rol niet goed uitvoeren. „De Senaat zit helemaal aan het eind van het wetgevingsproces”, schetst Van Gestel. „Een systeemfout.” De drempel om wetten dan nog tegen te houden, is hoog. „Dat kun je een enkele keer doen, maar dat blijft dan een uitzondering.”

Zelfs de Raad van State komt volgens hem al te laat aan bod. Die controleert de kwaliteit van wetgeving nadat de ministerraad met een wetsvoorstel heeft ingestemd en nog voordat het naar de Kamer gaat.

Geen minister zal het echter in zijn hoofd halen om, op grond van kritiek van de Raad van State, te gaan morrelen aan het eerder bereikte compromis. „Dan ben je de volgende keer zelf aan de beurt.”

Wie de kwaliteit van wetgeving wil verbeteren, moet minder draagvlak zoeken voor beleid, maar in het voortraject veel meer tegenspraak organiseren, stelt Van Gestel. „Leg het voorstel op het hakblok en onderwerp het aan stevige kritiek: Is dit wel een juridisch probleem? En: Kun je het probleem wel met wetgeving oplossen?” Je eigen kritiek organiseren is echter „een heel tegennatuurlijk proces.”

Regering en parlement lijken steeds minder geïnteresseerd in betere wetgeving, constateert de hoogleraar. „Alles draait om sneller wet geven, reageren op risico’s en scoren in de media. Maar of dat ook goede en bestendige wetten oplevert, willen politici vaak niet weten.”

Het antwoord op die vraag kan hij overigens wel geven: „Snelheid en kwaliteit zijn communicerende vaten. Dat is zo met wetenschappelijke publicaties, maar ook met wetgeving.”

De politiek beslist met grote regelmatig dat er bepaalde wetten moeten komen, terwijl een grondige analyse van de op te lossen problemen ontbreekt.

Terugkijken op wat er bij de voor­bereiding van wetgeving is misgegaan en welke problemen te voorzien waren geweest, is er volgens hem ook al niet bij.

Afblijven

Snoeien in de overvloed aan wetten blijft lastig, constateert Van Gestel. De overheid slaagt er maar niet in zich echt terug te trekken. „Voortdurend wordt dezelfde fout gemaakt: te veel wetgeving, te veel stelselherzieningen.”

Het huidige kabinet heeft de mond vol van de participatiesamenleving, maar voegt evenmin de daad bij het woord. „Dat betekent namelijk dat je op je handen moet blijven zitten. Van zaken moet afblijven en moet accepteren dat er soms dingen fout zullen gaan.”

Het alternatief –een enorme controle­bureaucratie optuigen die veel mensen en middelen vergt– werkt volgens hem echter niet beter.

De overheid kan best veel meer zaken overlaten aan maatschappelijke organisaties, bedrijven en universiteiten dan ze nu doet, weet de Tilburgse wetenschapper uit eigen ervaring. „Er zijn enorm veel regels over ons uitgestort. Daar zit de gedachte achter dat universiteiten niet te vertrouwen zijn. Dat ze moeten worden gecontroleerd. Meer regels zijn de prijs van wantrouwen.”

Gemeenten zien als gevolg van decentralisaties taken op zich afkomen die ze lang niet allemaal aankunnen. „Binnen twintig jaar leidt dat tot grote problemen op bijvoorbeeld het gebied van de jeugdzorg. Ik voorspel nu al dat we daar te zijner tijd een parlementaire enquête over krijgen.”

Wetgevingswaakhond

Ondanks zijn negatieve analyse van het wetgevingsproces wil Van Gestel niet in mineur eindigen. Het kan namelijk anders en beter. „Werk vaker met experiment­wetten, waarbij je eerst op kleine schaal dingen uitprobeert.”

De Tweede en de Eerste Kamer zouden daarnaast gezamenlijk kunnen optrekken in een gemeenschappelijke wetgevings­kwaliteitscommissie. Daarmee kunnen ze meer een vuist maken richting de regering. „Of stel een onafhankelijke wetgevingswaakhond in die wetsvoorstellen bekijkt voordat ze in de ministerraad worden besproken.”

Een veel sterkere rol voor nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces zou ook kunnen helpen, denkt de hoog­leraar. „En kijk veel vaker en syste­matischer terug op wat er met wetgeving wel en niet is bereikt. Stel dan ook de vraag in hoeverre dat destijds al voorzienbaar was geweest.”

Tandeloze tijger

Het jaarverslag van de Raad van State staat iedere keer weer vol met wijze analyses over de staat van de politiek. Vicepresident Donner heeft in dat opzicht het stokje van zijn voorganger Tjeenk Willink overgenomen. Die waarschuwde jaar in jaar uit voor het wegkwijnen van democratische instituties in Nederland. Maar vrijwel niemand luisterde ernaar.

Sowieso lijkt de Raad van State een tandeloze tijger. De doorgaans kritische adviezen bij wetsvoorstellen worden vaak genegeerd. Door het kabinet, maar ook door de Kamer.

Dat is ook de Raad zelf niet ontgaan. „Berichten over de advisering geven soms het beeld dat de regering de adviezen niet of nauwelijks overneemt”, staat in het jaarverslag over 2013. De Raad van State wijst er echter op dat het „goed is te bedenken dat een advies altijd gaat over het voorstel zoals het oorspronkelijk aan de Afdeling advisering van de Raad van State is voorgelegd. Als de regering delen van het advies heeft opgevolgd, is dit vaak niet in de berichtgeving verwerkt.”

Dat neemt niet weg dat de regering of de initiatiefnemer van wetsvoorstellen vanuit de Kamer adviezen ook naast zich neerlegt, erkent de Raad. „Adviezen zijn nu eenmaal niet bindend.”

Het zou volgens het adviesorgaan goed zijn als het kabinet ingaat op zijn argumenten. Dat laat namelijk te wensen over. In de reactie van het kabinet op het advies over de Wet aanpassing waterschapsverkiezingen bijvoorbeeld herhaalde de regering slechts wat al in de oorspronkelijke memorie van toelichting bij het wetsvoorstel stond.

Saillant detail: Donner heeft in zijn tijd als minister van achtereenvolgens Justitie (2002-2006), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2007-2010) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010-2011) zelf óók weleens een advies niet overgenomen.

„Als je er niet tegen kunt dat je advies niet wordt opgevolgd, moet je geen adviseur worden”, had zijn voorganger Tjeenk Willink al eens gezegd. Ook een wijze analyse, waar Donner wellicht wél naar heeft geluisterd.