Toen Gerard Visscher in 1975 een doctoraalscriptie schreef over de parlementaire enquête, moesten veel mensen even nadenken. Par-le-men-tai-re en-quê-te? Wat was dat ook alweer? Visscher: „Ook de Tweede Kamer was het bestaan van dit belangrijke instrument bijna vergeten. Na 1888 had het parlement het slechts één keer gebruikt, namelijk kort na de Tweede Wereldoorlog.”

Die vergeetachtigheid was hoogst merkwaardig. De volksvertegenwoordiging benutte het enquêterecht in de eerste veertig jaar dat het bestond (1848-1888) namelijk veelvuldig (zie tijdbalk). Visscher: „Dat aanvankelijke enthousiasme valt goed te verklaren. In de eerste plaats: het instrument was nieuw. Iets nieuws wil je graag uitproberen. In de tweede plaats was de vertrouwensband tussen kabinet en parlement nog niet zo hecht als nu. Er waren nog geen formele fracties, laat staan regeerakkoorden. Als een aantal individuele afgevaardigden om een enquête vroeg, werd dat dus niet gezien als een aanval van ”de” oppositie op ”de” coalitie.”

Die situatie veranderde sterk rond de eeuwwisseling, toen in het landsbestuur fracties en politieke partijen een steeds grotere rol gingen spelen. „Het patroon ontstond dat de roep om een enquête standaard alleen nog maar vanuit de oppositie klonk, en dat zo’n verzoek standaard door de coalitie werd geblokkeerd. Politici gingen de vraag om een parlementair onder­zoek steeds meer zien als een verkapte motie van afkeuring. Met als gevolg dat er algauw haast geen verzoeken of voorstellen meer kwamen.”

Reden waarom Visscher in de jaren zeventig van de vorige eeuw een krachtig pleidooi voerde om een gekwalificeerde minderheid in de Kamer het recht te geven een enquête te starten. Daar is het nooit van gekomen. Wel kenterde in de jaren tachtig de politieke cultuur in Den Haag. „Een grondwets­herziening, bedoeld om minderheden het recht te geven enquêtes te initiëren, kwam in het parlement een heel eind, maar strandde uiteindelijk in tweede lezing toch in de Senaat. Kort daarop werd in de media beweerd dat aan scheepsbouwbedrijf Rijn-Schelde-Verolme waarschijnlijk 2 miljard gulden aan gemeenschapsgeld was verspild. Toen besloot de Tweede Kamer, misschien ook wel met de Amerikaanse Watergate-
affaire in het achterhoofd: laten we híér dan tóch maar een enquête naar houden. Die zogeheten RSV-enquête werd zo’n daverend succes dat vanaf toen coalitiefracties hun houding lieten varen om voorstellen tot parlementaire enquêtes bij voorbaat af te wijzen. Vrij snel daarna volgde de enquête naar de bouwsubsidies.”

Dat parlementaire enquêtes, generaliserend gesproken, nut hebben, daarvan is Visscher overtuigd. „Dat kun je op allerlei manieren aantonen. Neem bijvoorbeeld de IRT-enquête naar nieuwe opsporingsmethoden bij politie en justitie. Die heeft concreet tot nieuwe wet- en regelgeving geleid. Of neem die naar de bouwnijverheid. Die heeft de staat zo veel geld opgeleverd dat alle enquêtes –mocht iemand soms beweren dat ze te veel geld kosten– daar wel uit betaald kunnen worden.”

Toch is dat laatste voor de Leidse politicoloog bepaald niet het belangrijkste argument om te pleiten voor het behoud van parlementaire enquêtes. „Waar het om gaat is dat wanneer een flink deel van het volk en van de Tweede Kamer vindt dat ergens in de publieke sfeer een misstand heerst waarin het onduidelijk is wat daarin de rol van de regering is geweest, dat dan uitgezocht moet worden. Het kabinet kan zoiets niet doen –dat is in de kwestie wellicht partij–, dat is iets voor de Kamer. En ja, het gaat meestal over iets uit het verleden, maar dat maakt zo’n onderzoek niet minder waardevol. Soms moet in een bepaalde zaak de onderste steen bovenkomen.”

Hij vindt het daarom „gênant en te gek voor woorden” dat oppositiefracties ten tijde van Balkenende III „wel een keer of vijftien” om een parlementair onderzoek naar de gang van zaken rond de inval in Irak hebben gevraagd. „Met als resultaat dat ten langen leste de regering zélf een commissie instelde, namelijk de commissie-Davids. Maar dat was natuurlijk iets heel anders dan een parlementair onderzoek! Erbarmelijker kun je het je niet voorstellen.”

Wat Visscher betreft wordt het instrument van de enquête beslist niet te vaak ingezet. Wel heeft hij vraagtekens bij de uitvoering en vorm van enquêtes. „Men heeft ze te zeer geformaliseerd en ze te ‘zwaar’ gemaakt. Commissieleden komen in een vaste volgorde de verhoorzaal binnenlopen, men bestudeert karrenvrachten vol papier en voor het onderzoek duiken Kamerleden soms langer dan een jaar onder. Dan komt er ten slotte een rapport van véle honderden pagina’s. Over die werkwijze ben ik niet enthousiast. De wet vraagt dat ook niet. Wat mij betreft gaat men sneller aan de slag, werkt men minder gedetailleerd en schrijft men kortere, puntiger rapporten.”

Bij die visie sluit Sandor Loeffen, onderzoeker aan de Amsterdamse VU, zich aan. Hij promoveert over twee weken op een vergelijkende studie naar de onderzoeksinstrumenten van het Nederlandse parlement, het Britse Lagerhuis en het Amerikaanse Congres. „Wat mij opviel, is dat de volks­vertegenwoordigingen in Engeland en de VS op een veel structurelere manier gebruikmaken van hun onderzoeksrecht. Ze zetten dat permanenter in, lopen daardoor minder achter de feiten aan en staan minder bloot aan het gevaar van incidenten­politiek.”

Een belangrijke verklaring hiervoor is dat de parlementen in de twee Angelsaksische landen de onderzoeksbevoegdheid min of meer hebben gedelegeerd aan vaste commissies, bijvoorbeeld van justitie of onderwijs. „Vooral in het Britse Lagerhuis staat een vaste onderzoekscommissie wat minder in de spotlights dan de plenaire vergaderzaal, partijpolitieke tegenstellingen spelen er net iets minder, waardoor ze makkelijker en flexibeler kunnen besluiten tot een onderzoek. Oké, die onderzoeken zijn dan minder groots opgezet dan een parlementaire enquête, maar dat is in veel gevallen juist een voordeel.”

Staat Nederland dus vaak in de alles-of-niets­modus, in Engeland en VS doet de volksvertegenwoordiging veel meer continu aan eigen onderzoek. „Doordat dat onderzoek in vaste commissies gebeurt, die ook een eigen staf hebben, blijft die expertise in het parlement aanwezig, ook als individuele Kamerleden na verloop van tijd verdwijnen. In Nederland lopen we het gevaar dat een thema door een enquête heel diep wordt uitgespit, maar dat daarna ieder zijns weegs gaat. Dat risico heeft ook een onderzoek naar de hogesnelheidstrein Fyra: enkele maanden een hausse van aandacht, daarna verdwijnt het van de politieke agenda. Wat mij betreft zou Nederland eens moeten nadenken of het iets vergelijkbaars kan opzetten als in Amerika en het Verenigd Koninkrijk, zodat het het eigen institutionele geheugen van het parlement versterkt, wat meer geïnformeerde discussies kan voeren en onderwerpen op de agenda kan hóúden.”

„Kamer zet reputatie op het spel”

Wie? Adri Duivesteijn (PvdA)

Wat? voorzitter parlementaire onderzoekscommissie infrastructuurprojecten (2003-2004)

Anekdote? „Heel sterk herinner ik me het belangrijke moment dat we ons realiseerden dat ons werk niet ging om incidentele projecten als de Betuweroute en de hogesnelheidslijn, maar om de werkwijze van de Kamer. We hebben ons daarop losgemaakt van het eigenlijke onderwerp en ons gericht op structurele verbetering van parlementaire sturing en controle.”

Effect? „We hebben een cultuurverandering bewerkstelligd op het ministerie van Verkeer en Waterstaat: de aanpak van grote projecten is er geprofessionaliseerd. De Kamer krijgt meer en betere informatie. Verder zijn procedures rond projecten verzwaard. Eerst moet er nu bijvoorbeeld een maatschappelijke kosten-batenanalyse komen. Als wethouder in Almere heb ik daar zelf nog veel ‘last’ van gehad.

De Kamer heeft onze aanbevelingen voor betere controle in het eind­debat over ons rapport allemaal overgenomen, maar slechts heel marginaal opgevolgd: een eigen onderzoeksbureau dat de voortgang van grote projecten kan volgen, is er niet gekomen.”

Fyra-enquête? „Gênant en volkomen ongeloofwaardig dat de Kamer daartoe overgaat. Er is helemaal niks nieuws. De Fyraproblemen hadden kunnen worden voorkomen als de Kamer onze aanbevelingen serieus had genomen. Alle onderzoeken wijzen steeds uit dat de Kamer zijn positie moet versterken. Door schaamteloos weer naar de bekende weg te vragen, zet de Kamer zijn reputatie op het spel.”

„Meer aandacht voor slachtoffers”

Wie? Theo Meijer (CDA)

Wat? voorzitter parlementaire enquêtecommissie Bijlmerramp (1998-1999)

Anekdote? „De NOS wilde onze verhoren rechtstreeks uitzenden. Dat kon maar tot vier uur, daarna kwam het kinderprogramma Teletubbies. Ik kon dat eindtijdstip niet garanderen. De verhoren bleken uiteindelijk interessanter; de Teletubbies gingen naar een andere zender.

Minder prettig was dat de weduwe van de piloot die bij de Bijlmerramp omkwam, voor het eerst in jaren de stem van haar man weer hoorde toen ik voor aanvang van de enquête de cockpitgesprekken liet uitzenden. Ik had er niet aan gedacht dat dat ook in Israël in het nieuws zou komen. ’t Was onzorgvuldig dat we haar dat niet vooraf hebben verteld. Daarvoor heb ik excuses aangeboden.”

Effect? „De aandacht voor slachtoffers van rampen is fors verbeterd. Na de Bijlmerramp duurde het zes jaar voordat klachten van Bijlmerbewoners en hulpverleners serieus werden genomen; na de vuurwerk­ramp in Enschede en de cafébrand in Volendam ging dat veel beter.

De samenwerking tussen de verschillende hulpdiensten –brandweer, politie en ambulance– is echter nog steeds niet op orde. Als onze aanbevelingen voor een betere onderlinge coördinatie helemaal waren opgevolgd, was dat nu wel anders geweest.”

Fyra-enquête? „Die lijkt mij overbodig. Alles is namelijk al bekend. De Kamer moet zich eerst maar eens afvragen wat hij dan nu nog te weten wil komen.”

„Alsnog verantwoording afgelegd door ons”

Wie? Bert Bakker (D66)

Wat? voorzitter parlementaire enquêtecommissie Srebrenica (2002-2003)

Anekdote? „De hoogste ambtenaar van Defensie gebood militairen het verslag van hun vertrouwelijke voorgesprek met onze commissie bij hem in te leveren. Wij hebben toen de kat de bel aangebonden: schande dat Defensie haar personeel zo onder druk zet. Binnen vijf minuten werd de topambtenaar tot de orde geroepen. Dat geeft iets aan van de spanning die er toen was tussen ambtenaren, de minister en de commissie.

Mij is verder de kameraadschappelijkheid tussen de commissieleden bijgebleven: normaal gesproken bevecht je elkaar in politieke debatten, maar dan moet je gezamenlijk de zware klus klaren.”

Effect? „Voorafgaand aan de enquête zat ik een onderzoekscommissie voor over besluitvorming bij uitzendingen. Die heeft het zogeheten Toetsingskader voor militaire missies aangescherpt. Daardoor wordt nu beter nagedacht over talrijke aspecten van uitzendingen en worden helderder afspraken gemaakt.

Door het aftreden van het tweede paarse kabinet om de val van Srebrenica was er geen publieke verantwoording afgelegd over de besluit­vorming inzake die missie. Onze enquêtecommissie was het middel om dat alsnog te doen. Die functie hebben we ook vervuld.”

Fyra-enquête? „Op de Kamer rust de dure plicht om aan te tonen dat hij ook tot kritisch zelfonderzoek in staat is. Het optreden van de Kamer is een van de oorzaken van het Fyradebacle.”