In het regeerakkoord van VVD en CDA staat: „Het kabinet komt met een voorstel tot opschaling van het provinciaal bestuur in de Randstad (Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland), ook om nieuwe bestuurlijke hulpstructuren te voorkomen.”

In dat kader kwam minister Donner van Binnenlandse Zaken (CDA) vorige week met zijn voorstel om de drie provincies samen te voegen. Zuid-Holland mag even niet meedoen.

Herkende u het voorstel om Noord-Holland, Flevoland en Utrecht samen te voegen?

Remkes: „Jazeker. Toen ik nog minister van Binnenlandse Zaken was, kreeg ik in 2007 een advies van de commissie-Kok over de toekomst van de provincies in de Randstad. Daarin stond het voorstel om de vier bestaande provincies, Noord-Holland, Zuid-Holland, Flevoland en Utrecht, te laten fuseren tot één Randstadprovincie. Noord-Holland had al de voorkeur uitgesproken voor een provincie Noordvleugel (de huidige provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht) en een provincie Zuidvleugel (de huidige provincie Zuid-Holland). De commissie-Kok vond dat er voor deze variant veel te zeggen viel. Maar deze notitie is bij de vorming van het nieuwe kabinet dood voor de deur neergevallen.”

Dan bent u zeker wel blij met het voorstel van minister Donner?

„Dat valt nog maar te bezien. Ik vind de aanpak van Donner verkeerd. Begin dit jaar hebben de provinciebesturen van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland een brief gestuurd aan de bewindsman waarin ze vroegen om een gedegen onderzoek naar de mogelijkheden voor een fusie. Dat zou een niet-vrijblijvend onderzoek moeten zijn, waarbij ook het ministerie van Binnenlandse Zaken betrokken zou zijn. De minister hield die boot echter af. Toen zijn we in een eindeloos gepolder terechtgekomen, waarbij uiteindelijk niets is bereikt.

Nu is de brief van Donner er eindelijk en eerlijk gezegd: Ik kan er geen chocola van maken. Als je wilt komen tot een fusie –en daar is best wat voor te zeggen–, moet dat op basis van gedegen analyses, argumenten en feiten. Dat is ook de enige manier om draagvlak te krijgen. Dus moet er wat mij betreft eerst dat grondige advies komen waarbij ook Binnenlandse Zaken een belangrijke vinger in de pap heeft. Ik wil namelijk aan burgers, bedrijfsleven en gemeenten wel kunnen uitleggen waarom we bepaalde dingen doen of niet doen. Ik voorspel dat de procedure die Donner nu volgt, zal stranden. Donner bestuurt nu op de tast.”

Wat zijn de voordelen van zo’n grote provincie op de noordvleugel?

„Ik zie veel samenhang in de drie provincies op het gebied van verkeer, vervoer, woningbouw en economie. Er moet iets gebeuren. We hebben de afgelopen jaren de gemeenten vergroot en ook provinciaal lopen er steeds meer onderlinge lijnen.”

Zo’n provinciale herindeling is toch eigenlijk ahistorisch?

„Ik sta er rationeel in en wil niet verdacht worden van het dienen van bestaande belangen. Het bestuur is geen doel, maar een voertuig. En als dat moet leiden tot schaalvergroting, dan moet dat.”

Voelt een inwoner van Ooster­end op Texel zich wel verbonden met iemand uit Veenendaal?

„Dat is een heel belangrijk punt. Daarom moet je veel investeren om draagvlak te creëren. En als het Rijk dat niet wil, is dat vragen om problemen. Vandaar mijn pleidooi voor een gedegen onderzoek met analyses en feiten. Want als je tot schaalvergroting komt, moeten gemeenten aan de randen van het gebied op geen enkele manier de indruk hebben dat ze er maar bijhangen. Ik heb niet de illusie dat uiteindelijk iedereen achter zo’n herindeling zal staan; daarvoor lopen de belangen te ver uiteen, maar er moet wel veel meer aan draagvlak worden gewerkt.”

Wat vindt u ervan dat het kabinet Zuid-Holland buiten de herindeling wil houden?

„Dat is wel logisch en verklaarbaar. De provincies op de noordvleugel hebben meer met elkaar dan met de provincie Zuid-Holland.”

Vindt u dat het plan niet door moet gaan als de provincies niet willen?

„Provincies zullen de wens van de minister om nu een procedure voor samenvoeging te starten, niet steunen. Zó willen zij er niet in stappen. Donner maakte in het begin te weinig kilometers en nu gaat hij te kort door de bocht. Als er geen draagvlak bestaat bij de provincies, gaat het nooit gebeuren.”

In de Tweede Kamer lijkt er ook geen steun te bestaan.

„Ik lees ook kranten. De steun in de Kamer lijkt er inderdaad niet te zijn. Binnen het CDA is er altijd al weerstand geweest tegen provinciale herindeling. In het VVD-verkiezingsprogramma staat dat er één grote Randstadprovincie moet komen. Veel andere fracties zijn ook tegen. Deze brief van Donner moet gewoon van tafel.”

De PVV wil eventuele herindelingsvoorstellen alleen maar steunen als de bevolking zich mag uitspreken. Dan weet u zeker ook al de uitslag?

„Ik weet niet of een referendum nu zo verstandig is. Maar de regering moet wel draagvlak creëren. Dit is verspilde energie. Dit schip zal stranden. Ik hoop dat de Tweede Kamer wél naar de provincies wil luisteren. Er is geen andere weg als je echt stappen vooruit wilt zetten.”

Provinciale herindelingen kwamen nooit van de grond

Het idee om Noord-Holland, Utrecht en Flevoland samen te voegen is het zoveelste voorstel om te morrelen aan de oude provinciegrenzen. Tot nu toe is het bij kleine grenscorrecties gebleven en hebben grootsere plannen weinig kans gekregen.

Al vele decennia zijn de omvang en de bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen onderwerp van gesprek. Hoe groot en machtig moeten gemeenten, provincies en eventueel nieuw te vormen gewesten of rayons zijn?

In 2002 opperde de commissie-Geelhoed, ingesteld door het Interprovinciaal Overleg (IPO), terug te gaan van twaalf naar vijf of zes provincies: Zuid- en Noord-Holland en een deel van Utrecht zouden moeten worden samengevoegd, Gelderland, Overijssel en het andere deel van Utrecht kunnen samengaan, Groningen, Drenthe en Friesland ook, Noord-Limburg kan samen verder met Noord-Brabant, en Zuid-Limburg wordt een deelprovincie.

„Tussen het Rijk en de steeds verder uitdijende gemeenten staan krachteloze provincies en nog zwakkere gewesten”, reageerde de commentator van dagblad De Limburger. „Deels houden ze zich met dezelfde dingen bezig en hebben ze overlappende bevoegdheden. Dat leidt tot onduidelijkheid, versnippering en bureaucratie.”

Anderen wijzen echter op de belangrijke regionale taken die provincies uitvoeren. Ze noemen ook als argument: ”old agencies never die” – het is verspilde energie om te proberen oude instituties op te heffen, want ze overleven toch.

Eenheidsstaat

Met uitzondering van Limburg vormen de provincies de voortzetting van de autonome gewesten uit de federatieve Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. De bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gewesten werd na de Franse tijd niet hersteld, omdat het nieuwe Koninkrijk der Nederlanden zich als eenheidsstaat moest ontwikkelen.

In de loop der jaren zijn er nogal wat pleidooien voor verandering geweest. Zo is voorgesteld om de opdeling van het gewest Holland in de huidige provincies Noord- en Zuid-Holland, die dateert uit 1840, weer op te heffen.

In de jaren vijftig van de twintigste eeuw stond de bestuurlijke organisatie nauwelijks op de politieke agenda, maar in 1960 werd er gepleit voor samenvoeging van kleine gemeenten, gebiedsuitbreiding voor middelgrote gemeenten en nieuwe bestuursvormen voor de grootste agglomeraties. In 1974 werd er gesproken over 44 bestuursrayons, in 1975 over opdeling in 26 provincies, in 1977 over 24 provincies en in 1978 over 17 provincies. Alles bleef echter zoals het was en in de jaren tachtig werd de blik weer meer gericht op samenwerking tussen bestaande bestuursorganen.

Onveranderd

Er kwamen ambitieuze plannen voor landsdelen, gewestbesturen, stadsprovincies, stadsregio’s en agglomeratiegemeenten, maar veel verder dan regionale samenwerking is het nooit gekomen. Reorganisatievoorstellen zijn vooral succesvol gebleken als ze een klein gebied betroffen. Terwijl gemeentelijke herindelingen op grote schaal werden uitgevoerd –overigens vaak na op krachtige weerstand te zijn gestuit–, bleven de provincies goeddeels wat ze waren.