Dit staat voor dr. R. van Gestel, hoogleraar theorie en methode van wetgeving in Tilburg, vast: de Raad van State ís belangrijk. „Dat wil zeggen: voor de kwaliteit van het wetgevingsproces. Want laten we wel zijn: we hebben maar weinig andere organen die hier grondig op toezien. Ja, de Eerste Kamer behoort het te doen, maar die klaagt regelmatig dat hij te weinig tijd heeft. En ook de Tweede Kamer heeft in zijn zelfevaluatie vastgesteld dat zijn rol als medewetgever zwakker is geworden.”

Maar wat heb je aan „belangrijke” adviezen als kabinetten die steeds vaker terzijde schuiven omdat ze hun politiek gezien niet goed uitkomen? Wat deed het kabinet-Rutte met de kritiek van de Raad op de laatste Miljoenennota? Niets toch?

Dat veel adviezen van de Raad van State door het kabinet in de wind worden geslagen, bewijst volgens Van Gestel niet dat de impact van de Raad gering is. Ook niet dat zijn invloed afneemt. „Dat kabinetten adviezen negeren, is van alle tijden. Ik ken geen onderzoek waaruit blijkt dat de oordelen van de Raad steeds minder serieus worden genomen en dat er in dit opzicht een neerwaartse tendens zou zijn.”

Groot gezag

Diezelfde mening is dr. W. Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht te Leiden, toegedaan. „Adviezen van de Raad van State genieten in regeringskringen nog altijd groot gezag. Ik heb dat regelmatig gemerkt. Toen ik daarnaar in 2001 onderzoek deed, samen met de Tilburgse wetenschapper Philip Eijlander, constateerden wij dat maar een heel beperkt aantal adviezen door het kabinet naast zich wordt neergelegd. Dat gebeurt vooral in situaties waarin een regering geen kant meer op kan. Als zij zelf A wil, terwijl de Raad alleen ruimte laat voor B en niets anders.”

Als met adviezen niets wordt gedaan, betreft dat nogal eens wetsvoorstellen die voortvloeien uit het regeerakkoord, weet Van Gestel. „Twee of meer partijen hebben daarover dan in de formatie afspraken gemaakt. Zo en zo gaan we dit of dat probleem oplossen. Als men er dan na een of twee jaar achter komt dat de zaak veel complexer ligt, dat er allerlei haken en ogen aan zitten die de Raad van State tot een negatief advies over het wetsvoorstel brengen, kunnen de coalitiepartijen feitelijk niet meer terug. Ze kunnen of willen de moeizaam gemaakte afspraken niet openbreken.”

Een door de regering niet meteen opgevolgd advies betekent overigens nog niet dat de Raad van State voor niets bezig is geweest. Van Gestel: „Regelmatig zie je dat de Tweede of de Eerste Kamer op het desbetreffende advies wel degelijk terugkomt en op basis daarvan alsnog iets in de wet verandert of verbetert. Dat zag je bijvoorbeeld bij het elektronisch patiëntendossier (EPD), dat door de Senaat is tegengehouden, mede op grond van het advies van de Raad van State.”

Kabinetten zijn vrij om met de Raadsadviezen te doen wat zij willen, stelt de Tilburgse hoogleraar. „Soms worden die adviezen inderdaad op een wat gemakzuchtige wijze door de regering overruled. Maar het omgekeerde komt ook voor. Een kabinet dat het advies van de Raad van State als een schild gebruikt om het parlement van zich af te houden. Dat zag je gebeuren toen Balkenende IV in 2007 niet nogmaals een referendum wilde houden over de Europese grondwet, en daarin de RvS aan zijn kant had.”

Dat kabinetten soms niet zo veel aan kunnen met raadsadviezen, heeft er bovendien mee te maken dat de Raad achter in het besluitvormingsproces zit. „Eigenlijk zou hij vroeger bij wetgeving betrokken moeten worden, in een fase waarin er nog werkelijk valt bij te sturen.”

Gouvernementeel

Wat Van Gestel betreft, zou de rol van de Raad van State in ons staatsbestel best wat groter mogen zijn. „Het ontbreekt de laatste jaren steeds meer aan een sterke tegenmacht tegen het kabinet. De Raad van State zou wat mij betreft in dat gat mogen springen.”

Voermans zit wat dit betreft op dezelfde lijn. „De Raad van State is tot nu toe, wie er dan ook inzaten, altijd erg gouvernementeel geweest. Die opstelling is vooral door de traditie, niet zozeer door hun taakopdracht bepaald. Men is adviesorgaan ván de regering, en dat leidt tot een tamelijk loyale manier van opereren. Zo van: we kijken kritisch naar wetten, maar we gaan het hele proces nu ook weer niet overdoen.”

Wat Voermans betreft zou de Raad wel een slagje krachtiger en eigenzinniger mogen zijn en meer afstand mogen nemen van de regering. „Dat zou, vind ik, goed zijn voor ons staatsbestel, voor het evenwicht tussen de diverse machten. Wat mij betreft mogen de adviezen van de Raad wat rechtlijniger en zou hij wetsvoorstellen indringender mogen toetsen aan de Grondwet en aan internationale verdragen. Een beetje zoals het grondwettelijk hof in België dat doet. Bij de Raad van State gebeurt dit nu al wel, maar het kan beter.”

Van Gestel wijst erop dat de Raad de neiging heeft „te drijven op zijn oorspronkelijke gezag” als een eerbiedwaardig instituut met een eeuwenoude geschiedenis. „Maar ook een zogeheten Hoog College van Staat heeft tegenwoordig geen natuurlijk, vanzelfsprekend gezag meer, maar moet zich in de praktijk voortdurend bewijzen door het leveren van constante kwaliteit.”

Wat volgens de hoogleraar bijvoorbeeld beter kan, is de onderbouwing van adviezen. „Laat zien op welke onderzoeken of studies je een advies grondt, licht dat wat uitvoeriger toe. En laat het niet bij een zinnetje als: ”De Raad geeft de regering in overweging de Memorie van Toelichting aan te vullen met…””

In het schrijven van een wetgevingsadvies is de ene Staatsraad trouwen beter dan de andere, vindt Van Gestel. „Oude rotten zoals Hoekstra of Deet­man slagen er mijns inziens beter dan anderen in om binnen de Raad een meerderheid te krijgen voor hun visie en hun advies vervolgens zo te presenteren dat het impact heeft.”

CDA-stempel

Spelen de persoonlijke kennis en vaardigheden van een Staatsraad dus zeker een rol, hun politieke achtergrond is nauwelijks van betekenis, menen de twee wetenschappers. Van Gestel: „Er zitten bij de Raad aardig wat CDA’ers, maar ik heb nooit kunnen ontdekken dat er op bepaalde dossiers opzichtig een CDA-stempel zat. Zo bezien lijkt het me ook niet relevant van welke politieke kleur een vicepresident is. Dat is alleen van belang als je meegaat in de redenering dat de drie belangrijke posten, het voorzitterschap van Eerste en van de Tweede Kamer en het vicevoorzitterschap van de Raad van State, altijd keurig over de drie grootste partijen verdeeld moeten zijn. Zo bezien behoort de vicepresident van de Raad momenteel een CDA’er te zijn.”

Voermans: „Het is een misvatting te denken dat mensen hun verleden altijd met zich mee slepen. Zodra een politicus voorzitter wordt van de Raad van State, stijgt hij boven het partijpolitieke gesteggel waarin hij voorheen wellicht gevangen zat, uit. Dat is altijd gebeurd. Vicevoorzitters van de Raad zijn absoluut geen politieke zetbaasjes.”

Nieuwe onderkoning gezocht

Omdat de huidige vicepresident van de Raad van State, de PvdA’er Tjeenk Willink, in februari 70 jaar hoopt te worden, een leeftijd waarop hij volgens de wet plaats moet maken voor een opvolger, begint het zo langzamerhand tijd te worden dat het kabinet die opvolger ook daadwerkelijk bekendmaakt.

In het verleden vond de benoeming van een vicepresident altijd in grote beslotenheid plaats. Door een wetswijziging die vorig jaar is ingegaan, is het kabinet nu verplicht een open procedure te starten. Tot nu toe is er op de website van de Staatscourant echter nog geen advertentie verschenen.

De reden daarvoor zou zomaar kunnen zijn dat het kabinet, hoewel verplicht tot een open procedure, wel degelijk nu reeds enkele kandidaten op het oog heeft en moeite heeft tussen hen een keuze te maken.

De namen die steeds circuleren zijn die van de CDA’ers Hirsch Ballin en Donner. Het probleem met Hirsch Ballin is wellicht dat hij voor CDA-leider Verhagen niet acceptabel is vanwege het verzet dat hij een jaar geleden pleegde tegen het huidige kabinet. Tegen Donner gelden weer andere bezwaren, bijvoorbeeld dat hij als minister van Binnenlandse Zaken moet beslissen over zijn eigen voordracht én dat hij als vicepresident straks adviezen moet gaan geven over wetsvoorstellen die hij als minister zelf in gang heeft gezet.