De verkiezingen voor Provinciale Staten hebben in Nederland altijd iets oneigens. De burger kiest daarmee niet alleen zijn vertegenwoordiger in zijn gewest, maar indirect ook de leden van de Eerste Kamer. Dr. B. H. van den Braak, werkzaam bij het Parlementair Documentatie Centrum van de Universiteit Leiden, heeft dat altijd een vreemde constructie gevonden. „Met één stem moet een burger dus tegelijkertijd twee dingen doen. Dat kan soms moeilijk zijn. Misschien stemt iemand vanwege ophanden zijnde gemeentelijke herindelingen in zijn provincie graag CDA, maar gaat zijn voorkeur in de Eerste Kamer uit naar een andere partij. Dat is vervelend. Ik vraag me af of je die twee dingen eigenlijk niet zou moeten scheiden.”

Dit jaar krijgen de statenverkiezingen nog een derde betekenis: de kiezer spreekt zich dan tevens uit over het verloop van de formatie. Bert van den Braak: „Dat is een volstrekt unieke situatie in de parlementaire geschiedenis van Nederland. Het kwam nooit eerder voor dat tijdens de formatie statenverkiezingen, en dus indirect verkiezingen voor de Eerste Kamer, werden gehouden.”

Volgens de historicus zijn de verkiezingen van 11 maart in twee opzichten van betekenis voor de nationale politiek. „In de eerste plaats bieden ze de kiezer de gelegenheid zijn oordeel uit te spreken over de formatieonderhandelingen. Daarom is Wouter Bos heel terughoudend om concessies te doen, bijvoorbeeld ten aanzien van de oorlog tegen Irak. De oorlogsvoorbereidingen vallen bij een deel van de PvdA-achterban slecht. Bos houdt op dit punt dan ook zoveel mogelijk zijn kruit droog. Hij is veel te bang dat de kiezers hem bij de statenverkiezingen zullen afstraffen.”

In de tweede plaats zijn de verkiezingen van volgende maand van belang voor de vraag of CDA en PvdA in de Senaat wel een meerderheid krijgen. Op dit moment is dat niet het geval. Christen-democraten en sociaal-democraten hebben respectievelijk 20 en 15 zetels in de Eerste Kamer. Ze hebben er samen 38 nodig om in de 75 zetels tellende Senaat een meerderheid te halen. CDA en VVD hebben er momenteel wel een meerderheid: 39 zetels.

Van den Braak, die in 1998 promoveerde op een vuistdikke studie over de Eerste Kamer, denkt dat het voor CDA en PvdA niet gemakkelijk zal zijn over twee weken een meerderheid te halen. „De PvdA scoort traditioneel slecht in de Senaat. Bovendien zou het wel eens zo kunnen zijn dat het Bos-effect over zijn hoogtepunt heen is. Ten slotte komt het nogal eens voor dat mensen bij nationale verkiezingen een strategische stem uitbrengen op de grootste linkse partij, maar provinciaal of gemeentelijk voor GroenLinks of de SP kiezen. Het CDA is traditioneel altijd sterk in provincie en Eerste Kamer. In het verleden hadden christen-democraten en sociaal-democraten samen vaak een meerderheid in de Senaat. Maar de laatste vijftien jaar zie je een neerwaartse tendens. (Zie bijgevoegd kadertje, AdJ.) Als ze een meerderheid halen, zal het nipt zijn.”

Als ze het niet halen, zal dat voor CDA en PvdA heel onplezierig zijn, meent de historicus. „Om te beginnen ligt er natuurlijk een formatieopdracht van de Koningin, waarin gesproken wordt over het vormen van een kabinet dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met het parlement. Dat wil dus zeggen: met de Tweede én de Eerste Kamer.”

Maar het ontbreken van een meerderheid in de Senaat levert ook praktische bezwaren op. „Dan hoef je nog niet te denken aan moties van wantrouwen. Die worden in de Eerste Kamer gewoonlijk niet ingediend. Maar er kunnen wel gemakkelijk situaties ontstaan waarin de oppositie een gevoelig liggend wetsvoorstel om zeep helpt. In principe mag de Eerste Kamer een wet alleen op juridische en staatsrechtelijke gronden afwijzen. Maar de geschiedenis laat zien dat juridische argumenten snel gevonden zijn als een deel van de Kamer om politieke redenen geen trek heeft in een bepaalde wet.”

Het belang van een getalsmatige meerderheid in de Senaat moet niet onderschat worden. „Zo is regelmatig gezegd dat in 1998 D66 getalsmatig niet meer nodig was voor de paarse coalitie. Maar dat klopt niet: in de Tweede Kamer was die partij niet meer nodig, maar in de Eerste Kamer wel degelijk. Ook met D66 erbij had paars daar slechts de krappe meerderheid van de helft plus één.”

In het verleden is het overigens zelden of nooit voorgekomen dat een kabinet geen meerderheid had in de Senaat. „Dan moet je terug naar vóór 1918. Het kabinet onder leiding van de liberaal Cort van der Linden had met die situatie te maken. Hij moest dus regelmatig in de Eerste Kamer gaan soebatten of men hem alsjeblieft wilde steunen. Dat speelde een keer heel sterk toen hij een wetsvoorstel in voorbereiding had over het afleggen van de eed of de belofte. Cort van der Linden wilde dat iedereen de mogelijkheid kreeg de belofte af te leggen. Abraham Kuyper, in die tijd senator, was daar fel tegen. Hij wilde dat burgers alleen in geval van gewetensnood de belofte mochten afleggen, bijvoorbeeld als zij doopsgezind waren.”

Een kabinet dat problemen heeft met de Eerste Kamer, staat formeel nog een paardenmiddel ter beschikking: het ontbinden van dit college. In de praktijk heeft dat echter weinig zin, omdat de mensen die een nieuwe Senaat zouden moeten kiezen, te weten de leden van de Provinciale Staten, dezelfde blijven. Van den Braak: „Kuyper heeft als premier wel een keer de Senaat ontbonden. Dat had toen zin, omdat we een ander kiesstelsel hadden, waarbij de verkiezingen in de provincies niet in één keer, maar fasegewijs plaatsvonden. Toen op zeker moment in Zuid-Holland een linkse meerderheid plaats moest maken voor een rechtse, wist Kuyper zeker dat nieuwe verkiezingen voor de Eerste Kamer ook tot nieuwe verhoudingen in die Kamer zouden leiden.”