Sommigen stellen dat de EU last heeft van uitbreidingsvermoeidheid. Zorgen over de gevolgen van uitbreiding voor sociale zekerheid dan wel nationale invloed in Brussel zouden Franse en Nederlandse kiezers vorig jaar tegen het Europees grondwettelijk verdrag hebben doen stemmen. Europese regeringsleiders hebben vervolgens pas na lang gesteggel een financiële verdeelsleutel kunnen vinden voor een uitgebreide Europese Unie. De discussie over een nieuw Europees verdrag om toetreding van landen na Bulgarije en Roemenië mogelijk te maken, wacht op de Tweede Kamerverkiezingen in Nederland en vooral op de presidentsverkiezingen in Frankrijk (voorjaar 2007).Ondertussen hebben vooral Duitse en Oostenrijkse christendemocraten aandacht gevraagd voor het zogeheten absorptievermogen van de Europese Unie. Ze lijken zich daarbij vooral te richten op de problemen van Turkse toetreding. Op verzoek van de Europese regeringsleiders en het Europees Parlement komt de Europese Commissie eind dit jaar met een rapport over absorptievermogen.

In 1993 legden de Europese regeringsleiders in Kopenhagen de criteria vast voor toetreding van een lidstaat. De criteria behelsden allereerst de stabiliteit van politieke instellingen om democratie, de rechtsstaat, naleving van mensenrechten en de bescherming van de positie van minderheden te waarborgen. Daarnaast dienden de kandidaten een functionerende markteconomie hebben en in staat te zijn de verplichtingen van het EU-lidmaatschap te vervullen. Naderhand is daar nog expliciet aan toegevoegd dat de kandidaat-lidstaten ook de capaciteit moeten hebben de Europese regelgeving in te voeren en na te leven.

Bij deze Kopenhagencriteria stelden de regeringsleiders dat het absorptievermogen van de Europese Unie een „belangrijke overweging” is; dus geen criterium. Ze gaven echter geen uitleg aan absorptievermogen.

Oorspronkelijk komt het begrip uit de ontwikkelingseconomie. Daar betekent het de mate waarin een land in staat is buitenlands kapitaal effectief te gebruiken. In het debat over het eventuele EU-lidmaatschap van een land is het begrip ook om andere reden vreemd. Nederland is immers niet geabsorbeerd in de EU, maar nog altijd afzonderlijk herkenbaar. Vandaar dat de veelgehoorde suggestie is het begrip te vervangen door de term opnamecapaciteit.

Discussies over gemeentelijke herindeling geven een indruk welke dimensies dit begrip kent. Argumenten in die discussies zijn grofweg in te delen in twee groepen. Volgens identiteitsargumenten zou een historisch gegroeide politieke gemeenschap de omvang van een territorium moeten bepalen. Lotsverbondenheid bepaalt wie met wie geld, werk en macht wil delen. Vaak stellen dorpsvertegenwoordigers dat hun identiteit niet past bij de naastgelegen, andersoortige stad. Daarnaast is er de functionele of instrumentele argumentatie: de meest effectieve en efficiënte schaal voor een bepaalde politiek-bestuurlijke functie zou de omvang van het nieuwe territorium moeten bepalen. Vooral steden volgen deze lijn. Voor huizenbouw en culturele infrastructuur bijvoorbeeld zouden ze een grotere kring van belastingbetalers nodig hebben.

Voor de opnamecapaciteit van de Europese Unie geldt net als voor gemeentelijke herindeling dat het lastig is het doorslaggevende argument aan te geven. De opnamecapaciteit vanuit identiteitsperspectief hangt namelijk af van degene aan wie de vraag wordt gesteld. Polen voelen zich bijvoorbeeld meer verbonden met het lot van Oekraïners dan Nederlanders. Bovendien hebben meer kosmopolitisch ingestelde mensen minder reserves ten opzichte van nieuwe lidstaten dan meer nationalistische mensen. De uitbreidingskwestie kan dus niet alleen tussen lidstaten, maar ook binnen lidstaten tot politieke breuklijnen leiden.

Het lastige van opnamecapaciteit vanuit functioneel perspectief is dat het antwoord afhangt van het beleidsterrein dat ter sprake is. Schaalvergroting kan daarnaast positief werken voor de interne markt en om de Europese Unie zo sterk mogelijk te maken in de wereldpolitiek. Met even groot gemak is op functionele basis het tegendeel te beweren. Handhaving van marktregels en afspraken over compensatie voor Europese marktconcurrentie is lastiger in een uitdijende Unie. Uitbreiding kan de diversiteit onder lidstaten op het vlak van buitenlands en veiligheidsbeleid zo vergroten dat gezamenlijke opinies, laat staan gezamenlijke acties, onmogelijk worden.

Politieke lotsverbondenheid is via democratie te kweken. En daar zit nu juist het probleem voor de Europese Unie. De mogelijkheden om zorgen en afkeer te uiten in het Europees politiek stelsel zijn beperkt. Veel macht ligt in handen van regeringen en zelfstandige bestuursorganen, en niet van parlementen. Bovendien is er in die parlementen niet altijd ruimte voor een eurosceptisch geluid. Eurosceptische burgers in de EU-lidstaten zien hun zorgen dus slechts beperkt vertolkt, wat hun betrokkenheid bij een uitdijende unie kan ondermijnen.

Een vergrote betrokkenheid van kleinere en rijkere lidstaten zoals Nederland kan de basis bieden om de voordelen van vergroting van de Europese ruimte vast te houden. Het is immers historisch gezien verbazingwekkend dat zonder (militaire) dwang zo veel landen na de Koude Oorlog met elkaar willen samenwerken om welvaart en veiligheid in de Europese Unie en aan haar grenzen te waarborgen.

De auteur is als docent politicologie verbonden aan de Universiteit Leiden.