Het gaat de secretaris-generaal om de samenhang. De kerngedachte is dat ontwikkeling, veiligheid en mensenrechten van elkaar afhankelijk zijn. Op alle drie terreinen stelt hij hervormingen voor aan de staatshoofden van de 191 lidstaten van de Verenigde Naties, die er in september over moeten besluiten.

De hardste noot is de vernieuwing van de Veiligheidsraad. Momenteel kent deze raad vijftien lidstaten, waarvan vijf permanent lid zijn en een vetorecht hebben en tien andere zitting hebben voor de duur van twee jaar. Annan legt nu twee modellen voor. Model A voorziet in zes nieuw permanente leden (overigens zonder vetorecht) en drie nieuwe tijdelijke leden. In model B gaat het om acht semi-permanente leden die na vier jaar kunnen worden herkozen en één niet-verlengbare zetel voor twee jaar.

Volgens prof. Paul de Waart, oud-hoogleraar internationaal recht, is er een goede kans dat de vernieuwing van de VN nu inderdaad gestalte krijgt. „Annan heeft dit niet uit zijn duim gezogen, maar baseert zich op eerdere rapporten. Hij heeft nu dus al steun in grote delen van de wereld.”

Ook de voorgestelde uitbreiding van de Veiligheidsraad van vijftien naar 24 lidstaten zie De Waart wel zitten. „Ik voel het meest voor dat tweede model. Daarmee laat je het vetorecht van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad intact, maar vul je toch de groep landen aan die er slechts voor twee jaar zitten en niet kunnen worden herkozen. Eerdere voorstellen wilden altijd morrelen aan het vetorecht zelf. Dat is begrijpelijk, maar ook altijd kansloos.”

Een verlenging met nog eens vier jaar vindt De Waart aantrekkelijk omdat dan kan worden gekeken naar de „inspanningen voor de vrede en veiligheid” door een lidstaat. „Volgens het VN-handvest kiest de Algemene Vergadering nu de lidstaten van de Veiligheidsraad al volgens dat criterium, maar in de praktijk werkt het natuurlijk anders.”

De Waart geeft toe dat lidstaten ook op bijvoorbeeld economische gronden steun kunnen zoeken voor hun herverkiezing. „Uiteraard zoeken landen altijd sympathie bij hun eigen achterban. Dat gebeurt nu ook. Daar is niets op tegen, zolang het maar niet gepaard gaat met intimidatie en corruptie. Maar het voorstel van Annan wijst wel duidelijk de internationale bijdrage als criterium aan.”

Dr. Olivier Ribbelink van het Haagse Asser Instituut voor internationaal recht vindt dat Annan „zinnige dingen” voorstelt. „Maar het veranderen van het Handvest blijkt altijd een uitermate moeizame onderneming. Ik zie niet waarom dit nu het juiste moment zou zijn. Wat is er nu anders dan eerder, toen hervormingen steeds mislukten? Ja, misschien omdat de Verenigde Staten nu meer meewerken, maar ik weet niet of dat alles zegt.”

De Waart ziet een „algemene overeenstemming” dat de Veiligheidsraad niet beantwoordt aan de eisen van deze tijd. „De raad krijgt allerlei nieuwe taken op het gebied van terreurbestrijding, door het instellen van internationale tribunalen en misschien in de toekomst humanitaire interventies. Dat vraagt om de juiste lidstaten. En ik denk dat er een breed besef is dat deze hervorming nodig is. Bovendien is de Veiligheidsraad ook eerder al uitgebreid, en dat is toen ook goed verlopen.”

Ribbelink ziet nu wel één nieuwe omstandigheid in het debat, namelijk dat het de hoogste man in de VN is die met de voorstellen komt. „Eerdere debatten werden niet door de secretaris-generaal gevoerd, maar kwamen van buiten. Maar verder is het debat zelf al heel oud.”

Marc Weller, docent internationaal recht aan de universiteit van Cambridge en van tijd tot tijd adviseur van de Veiligheidsraad, is ook optimistisch over de kansen voor Annans voorstellen. „Het sterke in zijn verhaal vind ik de samenhang. Hij presenteert een totaalpakket met voorstellen op het gebied van de Veiligheidsraad, de Commissie voor Mensenrechten en de ontwikkelingsorganisaties.”

Het succes of falen van deze aanpak hangt af van overlappende belangen. „Voor alle landen zit er iets in. Landen die zitten te wachten op veranderingen op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking, zullen de hervorming van de Veiligheidsraad steunen als zij daarmee weer de steun kunnen krijgen van een lidstaat die dat belangrijk vindt. Op die manier komt die besluitvorming tot stand. Daarom acht ik het goed mogelijk dat Annan hiermee succes heeft.”

Wel vindt Weller de voorstellen hier en daar nog te vaag. „Over de Veiligheidsraad presenteert Annan heel concrete ideeën. Maar niet over de mensenrechtencommissie. Die is nu te groot en te veel een speelbal van de politieke belangen van de lidstaten. De klacht is dat landen elkaar daar de hand boven het hoofd houden. Annan wil een kleinere Raad voor Mensenrechten instellen, maar de precieze invulling daarvan is niet helder.”

Weller is niet bang dat de nu al moeizame besluitvorming in de Veiligheidsraad van vijftien lidstaten alleen nog maar trager zal verlopen zodra de raad 24 zetels telt. „Een grotere raad kan wel de representativiteit dienen. Maar uiteindelijk gaat het om het gebruik van het vetorecht. Annan stelt wijselijk niet voor dat af te schaffen. Maar in een raad van 24 landen wordt het vetorecht wel gerelativeerd. Als je dan als enig land de mening van 23 andere wegstemt, versterkt dat je legitimiteit niet.”