Die vraag zal na maandag weer luider klinken in de Haagse politiek. Staatssecretaris Van Rij presenteert dan de uitkomsten van een nieuw, uitgebreid onderzoek naar de toekomst van het belastingstelsel. Het is echter makkelijker gezegd dan gedaan om er vervolgens mee aan de slag te gaan.

„Het blijkt lastig om tot een grote vereenvoudiging of herziening te komen”, verzuchtte voormalig staatssecretaris Snel. Toen hij deze conclusie trok, eind 2019, zat hij anderhalf jaar aan de knoppen op het ministerie van Financiën. De pogingen van zijn voorgangers hadden volgens Snel weinig verschil gemaakt. Hijzelf liet een groot aantal onderzoeken uitvoeren voor het kabinet na Rutte III.

Het boekwerk verscheen, maar het huidige, demissionaire kabinet heeft nooit een begin gemaakt met de klus. Er was weliswaar de ambitie om „de eerste stappen te zetten” naar een eenvoudiger belastingstelsel, maar daar is weinig van terechtgekomen. De vroegtijdige val van het kabinet zette een streep door deze en vele andere ambities. Verder is niet onbelangrijk dat de Belastingdienst al langere tijd aangeeft pas over een aantal jaar grootschalig onderhoud aan het fiscaal stelsel te kunnen bolwerken.

Onderhoud

Een belastingstelsel heeft van tijd tot tijd onderhoud nodig. Al was het maar om in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen. Te denken valt aan de opkomst van kunstmatige intelligentie, voortgaande digitalisering en toenemende internationalisering. Deze ontwikkelingen beïnvloeden de manier waarop Nederlanders hun brood verdienen.

Ook is het belangrijk om blijvend aandacht te houden voor eenvoud. In de loop der tijd breidt het aantal fiscale regelingen als vanzelf uit. Zulke regelingen hebben lang niet altijd het beoogde effect, blijkt uit een evaluatie van het ministerie van Financiën. In de praktijk wordt echter bijna nooit besloten een niet-werkende regeling in te trekken.

De belastingdruk op arbeid zal, als het beleid niet verandert, in de toekomst verder oplopen. Dat komt doordat de zorgkosten zullen blijven stijgen. Om die te kunnen blijven betalen, zullen werkgevers een steeds groter gedeelte van het loon van hun personeel inhouden (én zullen de zorgpremies stijgen). Verder staat de belastingopbrengst uit arbeid onder druk vanwege de vergrijzing en gaan steeds meer mensen uit loondienst aan de slag als zzp’er.

In het rapport dat staatssecretaris Van Rij maandag presenteert zullen ook het belasten van inkomen uit vermogen, de winstbelasting, het Nederlandse vestigingsklimaat en de mogelijke samenloop tussen fiscaal beleid en de klimaatdoelstellingen aan de orde komen.

Buitenproportioneel

Een laatste knelpunt dat geregeld het nieuws haalt, is de marginale belastingdruk die voor sommige groepen werkenden buitenproportioneel is opgelopen. Marginale belastingdruk is een vakterm voor het percentage belasting dat iemand betaalt over het laatstverdiende deel van zijn inkomen. In de praktijk gaat het om een salarisverhoging of een bonus. Uiteraard krijgt een werknemer nooit het volledige bedrag op zijn rekening gestort, maar in sommige situaties gaat 90 procent van de extra verdiensten naar de Belastingdienst.

Dat blijkt uit de tabellen die staatssecretaris Van Rij jaarlijks met Prinsjesdag naar de Tweede Kamer stuurt. Daarin komt de situatie aan bod van een eenverdiener met twee kinderen tussen de zes en elf jaar oud. Het gezin woont in een huurhuis (maandelijkse huur 660 euro) en komt in aanmerking voor huurtoeslagen. Als deze kostwinner het modale inkomen zou verdienen (bruto 44.000 euro per jaar), belandt slechts 10 procent van een salarisverhoging in zijn eigen portemonnee. Dat komt doordat hij bij een hoger inkomen minder belastingkorting krijgt en zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget inlevert.

Bij dit voorbeeld zijn verschillende kanttekeningen te plaatsen. Bijvoorbeeld dat een eenverdiener in deze situatie nauwelijks belasting betaalt. Jazeker, hij dient 15.000 euro loonbelasting af te dragen. Tegelijkertijd krijgt hij ongeveer een even hoog bedrag weer terug in de vorm van belastingkorting, zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget, waardoor de belastingdruk in deze situatie per saldo nihil is. Overigens zou een alleenverdiener daartegen in kunnen brengen dat tweeverdieners en alleenstaanden met een even hoog inkomen nog minder belasting betalen. Een tweede kanttekening is dat het probleem aanmerkelijk kleiner zou zijn als deze eenverdiener niet in een huurhuis, maar in een koopwoning zou wonen.

Hoe dan ook, deze fiscale gang van zaken zit best een aantal politieke partijen niet lekker. Het politiek breed gedeelde uitgangspunt ”Werken moet lonen” staat in deze situatie immers onder druk. Omtzigt hield tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen VVD-fractievoorzitter Hermans de eerdergenoemde cijfers voor. „Hier zit iets niet goed in hoe we het geregeld hebben met elkaar”, erkende de VVD’er. Het valt echter niet binnen een handomdraai op te lossen, omdat daarvoor een grondige herziening van het fiscaal stelsel vereist is, voegde Hermans eraan toe.

Het probleem heeft ook de aandacht van de christelijke partijen. SGP-senator Schalk kaartte het onderwerp aan tijdens de behandeling van het Belastingplan in de Eerste Kamer. Het probleem valt „niet te ontkennen”, beaamde minister Schouten (Armoedebeleid). „Het is voor ons ook echt een pijnpunt. Mooier maak ik het niet.”

Oplossing

Fiscale problemen die om een oplossing vragen zijn er dus voldoende. De vraag die zich vervolgens voordoet is onder welke omstandigheden een herziening van het belastingstelsel kans van slagen heeft.

Arjan Lejour, onderzoeker bij het Centraal Planbureau (CPB) en hoogleraar belastingen en openbare financiën aan de universiteit van Tilburg (TU), boog zich over dit vraagstuk. Lejour verdiepte zich in vier pogingen in de Nederlandse parlementaire geschiedenis om het fiscaal stelsel grondig aan te pakken. Twee pogingen −in 1990 en 2001− slaagden; twee andere pogingen −in 1991 en 2015− mislukten.

Lejour komt tot de conclusie dat drie factoren van cruciaal belang zijn voor het slagen van een belastinghervorming. Een daarvan is dat er, voorafgaand aan welk politiek compromis er dan ook tot stand zou komen, gedegen en grondig vooronderzoek is gedaan. Zo waren er in voorbereiding op de fiscale renovaties in het verleden eerst belastingcommissies aan het werk gezet die de problemen in kaart brachten en oplossingen schetsten. „Voor grote ingrepen in het belastingstelsel lijken deze rapporten een noodzakelijke voorwaarde. Zonder deze rapporten was het onwaarschijnlijk dat een belastinghervorming in een regeerakkoord zou landen”, aldus Lejour.

Deze conclusie zal staatssecretaris Van Rij ongetwijfeld goed doen, hoewel er ook een andere kant zit aan de zaak. Ook de mislukte pogingen in 1991 en 2015 stoelden op adviezen van belastingcommissies. Een inhoudelijk gedegen rapport is dus noodzakelijk, maar zeker niet op zichzelf doorslaggevend voor het slagen van een belastinghervorming.

Maatschappelijk draagvlak is volgens Lejour een belangrijke tweede voorwaarde. Kunnen de voorstellen op instemming rekenen van werkgevers- en werknemersorganisaties, vertegenwoordigd in de Sociaal Economische Raad (SER)? Nadat de SER het kabinet-Lubbers III kritisch adviseerde over de voorliggende adviezen van belastingcommissie-Stevens, strandde uiteindelijk de hervormingsoperatie.

Overleg met de polder is nog altijd belangrijk. Het meest recente voorbeeld is de vorig jaar in werking getreden nieuwe Pensioenwet. Daar ging een akkoord tussen voormalig minister Koolmees en werkgevers- en werknemersorganisaties aan vooraf.

Regeerakkoord

Er is, tot slot, één voorwaarde die in de parlementaire geschiedenis allermeest van belang blijkt te zijn voor het slagen van een herziening van het belastingstelsel. Dat is of de politieke partijen die met elkaar gaan regeren voorafgaand aan een nieuwe regeerperiode afspraken maken over een hervorming van het fiscaal stelsel en die vervolgens vastleggen in een regeerakkoord. Als dat gebeurt, is een politieke meerderheid overtuigd van de noodzaak én is zwart op wit vastgelegd dat de hervorming doorgevoerd moet worden.

De verkiezingsuitslag en de ontwikkelingen in het formatieproces tot hier toe geven weinig reden tot optimistische verwachtingen. Een meerderheidskabinet dat afspraken vastlegt in een regeerakkoord, lijkt uit beeld. Voor een geslaagde herziening van het belastingstelsel binnen nu en een paar jaar zal de wind dus uit een andere hoek moeten waaien.