Kabinetten die hun ontslag aanbieden, krijgen sinds 1958 van de vorst of vorstin die hun vertrek in overweging neemt het verzoek om al datgene te blijven verrichten „wat zij noodzakelijk achten in het belang van het Koninkrijk”. Volgens een uit 1977 daterende exegese van de staatsrechtgeleerde Prakke volgt daar met zoveel woorden uit dat een demissionair kabinet niet zonder noodzaak vooruit mag lopen op het door het nieuwe kabinet te voeren beleid. „Van dat kabinet zullen wellicht ook partijen deel gaan uitmaken die onder het thans demissionaire kabinet tot de oppositie behoorden”, aldus Prakke. Hij rondde af: „Vandaar dat in het bijzonder ook met hun inzichten en belangen rekening dient te worden gehouden.”

Concreet: demissionaire kabinetten moeten vooral lopende zaken afwikkelen. Slechts af en toe mogen ze misschien een nieuw initiatief nemen, mits de demissionaire bewindspersoon in kwestie kan motiveren waarom dat volgens hem of haar in het landsbelang is.

Beide Kamers van de volksvertegenwoordiging beschikken in de fase waarin een kabinet is uitgeregeerd over een bijzonder instrument: ze kunnen wetten en Kamerstukken controversieel verklaren. Gebeurt dat, dan mag een kabinet die niet verder behandelen. Sinds 1994 ligt vast dat het controversieel verklaren het besluit moet zijn van de Kamer als geheel, dus van de plenaire vergadering.

Substantiële minderheid

Veel is er gesteggeld over de vraag welk minimumaantal Kamerleden een voorstel voor een controversieelverklaring moet ondersteunen, wil de Kamer daartoe besluiten. Maar de formulering daaromtrent is nooit duidelijker geworden dan „een substantiële minderheid”. Wie door z’n oogharen naar deze optelsom van regels en gewoontes kijkt, ziet dan ook al snel dat die het ideale recept vormen voor politiek getouwtrek. Hamvraag daarbij is natuurlijk: Wat gebeurt er als een bewindspersoon vol gas door wil op een dossier en de voltallige oppositie tegen is? Hoe zit het dan met de macht van die „substantiële minderheid”?

Over die vraag voerde de Eerste Kamer op 26 november 2002 een zinderend debat met demissionair premier Jan-Peter Balkenende, na de val van het CDA/LPF/VVD-kabinet- Balkenende I. Dat kabinet struikelde over de onwerkbare verhoudingen die voortvloeiden uit de instabiliteit van de LPF. Kort daarna zeiden CDA en VVD publiekelijk: wij willen graag samen door. Sterker nog, ze wilden het Strategisch Akkoord van CDA, LPF en VVD waarin de kabinetsformatie van 2002 was uitgemond tot de inzet van de nieuwe verkiezingen maken. Gevolg: belangrijke dossiers die al controversieel waren verklaard werden door de Tweede Kamer weer van de lijst gehaald, met alleen de steun van CDA, LPF en VVD, welteverstaan.

Nieuwe Kamerleden die hadden gerekend op een rustige inwerkperiode, al lopende de formatie van Balkenende II, ontvingen opeens het ene na het andere Kamerstuk. Concrete voornemens om te bezuinigen op defensie. Een beleidsvisie op minimumstraffen. Een spoedwet inzake het verbreden van snelwegen. Een standpuntenbrief inzake de vijfde nota Ruimtelijke Ordening.

De vlam sloeg in de pan toen demissionair minister Kamp dat laatste stuk verduidelijkte met de woorden: „Zo kan de volgende minister aan de slag met de uitvoering en nu eens niet met jaren achtereen het opzetten van nieuw beleid”. Voor de gebelgde oppositie was dat hét bewijs dat het demissionaire kabinet bleef doorregeren over zijn graf heen.

Door een motie in te dienen, zette de Eerste Kamer de zaak op scherp: Mag een demissionair kabinet nu wel of niet door als alleen de oude coalitiepartijen daarvoor zijn? Bij de stemming vonden 37 senatoren van wel, 34 waren ertegen. Het begrip „substantiële minderheid” heeft sindsdien eigenlijk geen betekenis meer: een Kamermeerderheid bepaalt.

Kortom, de eerste slag kan straks best voor de oppositie zijn. Maar áls Rutte IV erin slaagt VVD, D66, CDA en CU te vriend te houden kunnen de bewindspersonen alsnog best wat meters maken. Demissionair of niet.