Staatsrechtelijke ruimte optimaal benut

Is de macht van de koningin gedurende de drie decennia dat Beatrix de scepter zwaaide, afgenomen of juist toegenomen? Die vraag is moeilijk te beantwoorden, omdat het werk van het staatshoofd voor een groot deel achter de schermen plaatvindt. Belangrijk is in elk geval scherp te onderscheiden tussen formele en feitelijke macht. Formeel veranderde er de achterliggende jaren niets. De Grondwet, die bepaalt dat de vorst lid is van de regering, ministers benoemt en ontslaat, wetten ondertekent wanneer die door het parlement zijn aangenomen en voorzitter is van de Raad van State, bleef op deze punten zoals hij al anderhalve eeuw was.

Niet dat er geen maatschappelijke en politieke druk was om de formele macht van de Koningin in te perken. Die was er wel degelijk. Zo trok D66-leider De Graaf, nota bene leider van een regeringspartij, begin 2000 veel aandacht met zijn pleidooi voor een louter ceremonieel koningschap. Maar het plan stierf bij gebrek aan politiek support al snel een stille dood.

De laatste jaren vindt D66 voor zijn idee het Oranjehuis op een zijspoor te zetten –bien étonné de se trouver ensemble– steun bij het rechtse populisme van Wilders en Verdonk. Maar een meerderheid om tot een werkelijke ceremonieel koningschap te komen, is er bij lange na niet, temeer daar zo’n operatie een wijziging van de Grondwet vergt, waarvoor immers de steun van twee derde van alle parlementariërs vereist is.

Zelfs van een veel minder ingrijpende modernisering, te weten het door de Kamer laten benoemen van een (in)formateur bij kabinetsformaties, is het in de praktijk nooit gekomen. Het enige wat de laatste jaren is veranderd, is het stroomlijnen en beter verantwoorden van de begroting voor het Koninklijk Huis en het inperken van vliegkostendeclaraties door Willem-Alexander en Máxima.

Maar het formeel vastgelegde is in Nederland minder bepalend voor de feitelijke invloed van de koningin dan het historisch gegroeide, het nergens in wetgeving beschreven gewoonterecht. Wanneer dat erbij wordt betrokken, blijkt de politieke macht van de vorstin vooral te bestaan in een drietal zaken: zij speelt een belangrijke rol tijdens de formatie van een nieuw kabinet, zij spreekt wekelijks met de minister-president de lopende staatszaken door, en zij kan –in theorie– weigeren wetten te tekenen.

Dat laatste punt speelde gedurende Beatrix’ regeerperiode –naar wij weten– geen enkele keer. Er is wel eens gesuggereerd dat de koningin tegen het homohuwelijk zou zijn, maar het bewijs daarvoor is nooit geleverd. Een wet weigeren te tekenen –waar haar moeder Juliana soms mee dreigde, bijvoorbeeld in de kwestie van de doodstraf voor oorlogsmisdadiger Lages–, was geen middel dat Beatrix ooit toepaste.

Dat betekent niet dat haar invloed minder groot was dan die van koningin Juliana. Het omgekeerde zou wel eens het geval kunnen zijn. Koningin Beatrix heeft zich aan het begin van haar regeerperiode vast voorgenomen sommige zaken anders te doen dan haar voorgangster. Zij wilde weg van de incidenten en emoties en wilde het koningschap een professionelere invulling geven. Zij hechtte meer aan decorum, wilde met ”majesteit” in plaats van met ”mevrouw” aangesproken worden en omringde zich met deskundige adviseurs. Juist daardoor kon zij tijdens kabinetsformaties en in de wekelijkse gesprekken met de minister-president de ruimte die de Nederlandse democratie haar biedt, maximaal benutten.

Koningin Beatrix is, dat is algemeen bekend, een werkpaard. Zij neemt haar taak als staatshoofd uiterst serieus. Door tal van werkbezoeken in binnen- en buitenland raakt zij uit de eerste hand geïnformeerd over wat er in de maatschappij speelt. Dat maakt haar in de maandagse gesprekken met de premier tot een gezaghebbende sparringpartner. Van CDA’er Lubbers, de premier met wie zij het meest vertrouwd was, werd wel gezegd dat hij, na een gesprek met de koningin, soms in de ministerraad terugkwam met de mededeling dat hij „er nog eens over had nagedacht.” Waarna de opvattingen van Beatrix de beleidsvorming alsnog beïnvloedden.

Kabinetsformaties zijn momenten waarop de vorstin altijd nadrukkelijk in beeld komt. Dat zij met de nieuwe regeerploeg op het bordes verschijnt, is daarbij minder wezenlijk dan de rol die zij in de aanloop naar dat moment speelt. Het was bijvoorbeeld opmerkelijk dat na het stranden van het laatste kabinet premier Balkenende wilde voortgaan als missionair rompkabinet, maar dat de koningin anders besliste. Na overleg met haar adviseurs bepaalde zij dat het een demissionair kabinet zou zijn, dus met minder bevoegdheden dan Balkenende wenste.

Een ander moment van duidelijke invloed was in 1994, toen Beatrix, op het moment dat de formatie in het slop zat, tot verrassing van velen PvdA’er Kok tot informateur benoemde.

Zo oefende Beatrix dertig jaar lang invloed uit, minder opvallend dan eerdere Oranjes, discreter en formeler dan haar moeder, maar daardoor wellicht met meer effect. Juist door haar professionaliteit en grote inzet lijkt zij erin te slagen om, zoals zij het zelf ooit als een van haar doelstellingen formuleerde, „het ambt in alle waardigheid ongeschonden door te geven aan de volgende generatie.”

Zesde Oranjevorst

De Oranjevorsten hebben duidelijk moeten wennen aan het in 1848 ingevoerde constitutioneel koningschap. Koning Willem III (1849-1890) placht zich nog flink te verzetten tegen parlementaire invloeden. Wilhelmina had nog onmiskenbaar autoritaire trekken en blokkeerde bijvoorbeeld ministersbenoemingen. Juliana schikte al verder in, maar opereerde erg gevoelsmatig. Beatrix, de zesde op rij, professionaliseerde het ambt, in het volledige bewustzijn van de beperkingen én de mogelijkheden daarvan.

Staatsrechtelijke ruimte optimaal benut

Koninklijk Huis

RD.nl in uw mailbox?