Als ergens iets gebouwd wordt, mobiliseert de gemeente bij de huidige vormen van inspraak meestal het chagrijn. Deze aan politicus Niesco Dubbelboer toegeschreven uitspraak ligt ten grondslag aan de participatieverplichting onder de Omgevingswet. Die verplichting is onder meer bedoeld om de kloof tussen burgers en overheid te dichten. Participatie (actieve deelname van burgers aan besluitvorming) is dan ook een principe waarop door betrokkenen rond de Omgevingswet veel nadruk is (en wordt) gelegd. Per 1 juli zou de Omgevingswet in werking treden, maar minister De Jonge heeft dit uitgesteld. Tot 1 oktober 2022 of misschien zelfs 1 januari 2023.

Geen interactie

Als het gaat om ruimtelijke projecten, zoals de bouw van een nieuwe woonwijk, bestaan er op dit moment verschillende vormen van participatie. Omwonenden participeren via de ”inspraakprocedure” en de ”zienswijzenprocedure”. Daarnaast geldt voor ruimtelijke projecten nog een overlegverplichting met andere overheden.

Deze drie vormen van participatie leiden in de praktijk niet tot echte communicatie. Zenden (”wat gaan we doen?”) en ontvangen (”wat vinden betrokkenen ervan?”) resulteren doorgaans niet in interactie, ook niet op bijvoorbeeld goedbedoelde informatieavonden en nog veel minder in schriftelijke vormen van participatie (schriftelijke inspraak en zienswijzen).

De bedenkers van de Omgevingswet stond tien jaar geleden iets heel anders voor ogen: echte participatie vooraf. De Omgevingswet staat voor een paradigmawisseling, een fundamenteel andere grondhouding. Daarvoor is, volgens de bedenkers, bij alle betrokkenen een cultuurverandering vereist. Momenteel wijst nog niets op zo’n cultuurverandering. Men blijft denken langs de patronen van de huidige wetgeving. De Omgevingswet biedt daarvoor ook alle ruimte: in de kern blijft veel gelijk, alleen de verpakking verandert.

Droombeeld

Pleitbezorgers van participatie hebben daarvan een idealistische voorstelling. Alsof inspraak plaatsvindt op basis van een blanco vel papier, terwijl er nog legio alternatieven zijn. In werkelijkheid hebben voorafgaand aan een planologische procedure een initiatiefnemer en een gemeente soms jarenlang gesprekken gevoerd over de invulling van een ruimtelijk project.

Een ontwikkelaar heeft te maken met een reeks kostenposten. Denk aan allerlei verplichte onderzoeken, energiezuinig bouwen (BENG, Nul op de Meter), hoge grondprijzen, verplichte sociale woningbouw, bodemsanering, archeologie, kostenverhaal vanuit de gemeente, fondsbijdragen en behoud van monumenten. Dat moet allemaal worden terugverdiend.

Meer kosten betekent in de praktijk meer woningen (die moeten immers fungeren als kostendrager) en minder ruimtelijke kwaliteit. De gemeente wil juist het omgekeerde: minder woningen en meer ruimtelijke kwaliteit. Dat botst. Als de ontwikkelaar en de gemeente uiteindelijk een moeizaam bevochten compromis bereiken, moet de participatie nog beginnen. De opbrengst daarvan kan niet anders dan beperkt zijn: er is nauwelijks ruimte meer voor aanpassing.

Onder de Omgevingswet wordt dat niet anders. Participatie zal met name, net als nu, fungeren als netje voor het ophalen van zaken die over het hoofd zijn gezien. Ze zal hoogstens leiden tot precisering van het plan maar niet tot echte wijzigingen. Omwonenden zullen zich dus ook in de toekomst niet gehoord voelen en vooral het idee krijgen dat alles al vastligt. Dat is vaak ook zo en zeker bij wat complexere projecten volstrekt logisch.

Niet verplicht

De Omgevingswet stelt participatie bij een omgevingsvergunning niet verplicht. Dat was eerst wel de bedoeling, maar na krachtig lobbywerk is die participatie-eis vervallen. Op een hoger abstractieniveau (omgevingsvisie, omgevingsprogramma, omgevingsplan) bestaat de participatieverplichting wel.

In de praktijk zullen initiatiefnemers en gemeenten, ieder op grond van hun eigen argumenten, naar verwachting zo veel mogelijk willen aansluiten bij al bestaande vormen van inspraak en overleg. Bovendien geldt ook voor bijvoorbeeld omgevingsvisies dat er met het Rijk en binnen de regio al afspraken zijn gemaakt over de invulling van ruimtelijke opgaven, zoals woningbouw, infrastructuur en energie (denk aan windmolens). Ook op dat niveau is het niet waarschijnlijk dat participatie onder de Omgevingswet het verschil zal maken.

Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. In de praktijk zal de opbrengst niettemin teleurstellend zijn en zeker niet leiden tot meer vertrouwen tussen de burger en de overheid.

Ook onder de Omgevingswet zal verandering van plannen vooral moeten worden afgedwongen door gebruikmaking van een andere, oudere en veel effectievere manier van participatie: klassiek lobbywerk en politieke beïnvloeding. Dichtgetimmerde plannen sneuvelen vrijwel nooit door participatie, soms door de rechter, maar meestal door een gemeenteraad die door contacten met burgers van gedachten verandert. Daar kan geen Omgevingswet tegenop.

De auteur is advocaat bij Wille Donker advocaten in Alphen aan den Rijn.