stelt dat dit voorstel alle steun verdient, omdat alleen dan een minderheid beschermd is tegen de willekeur van een meerderheid in Nederland. Sinds 1848 bevat onze Grondwet een artikel dat bepaalt dat door de regering en de Staten-Generaal aangenomen wetten niet meer door de rechter mogen worden beoordeeld op de vraag of zij in strijd zijn met de Grondwet. Mevrouw Halsema van GroenLinks stelt voor dat toetsingsverbod (gedeeltelijk) te schrappen en de rechter de mogelijkheid te geven de wetten te toetsen aan een aantal bepalingen in de Grondwet. Wat houdt dat voorstel nu precies in en verdient dat voorstel steun?

Op dit moment worden wetsvoorstellen alleen door de wetgever getoetst aan de Grondwet. Zodra een wetsvoorstel bij het parlement wordt ingediend, beziet de wetgever of de ingediende voorstellen verenigbaar zijn met de Grondwet. Ook de adviezen van de Raad van State hebben in dat verband een belangrijke functie. De Raad van State heeft namelijk onder meer tot taak de wetsvoorstellen aan de Grondwet te toetsen.

In de praktijk gebeurt het wel eens dat de Raad van State tot de conclusie komt dat een wetsvoorstel in strijd is met de Grondwet. Onder de kabinetten-Kok was dat zelfs verschillende keren het geval bij diverse onderwijswetten. In een aantal gevallen is het wetsvoorstel, ondanks het negatieve advies van de Raad van State, toch door het parlement aangenomen. In het bijzonder in de Tweede Kamer wegen politieke argumenten in zo’n situatie zwaarder dan juridische argumenten. Door de regering wordt dan bijvoorbeeld veel nadruk gelegd op in het regeerakkoord gemaakte afspraken dat een dergelijke wet er moet komen. Om het voortbestaan van de regering niet op het spel te zetten, gaat dan vervolgens ook de Eerste Kamer door de knieën. En het einde van het liedje is dat we met een product zitten dat op gespannen voet staat of zelfs in strijd is met onze Grondwet.

Aanvulling

Nu is het niet de bedoeling dat de voorgestelde rechterlijke toetsing in de plaats komt van de toetsing door de wetgever. De rechterlijke toetsing moet worden gezien als een aanvulling hierop. Ook als de wetgever heel nauwgezet heeft getoetst of een wetsvoorstel in overeenstemming is met de Grondwet blijft het mogelijk dat in een concreet geval, bij toepassing van een of meer bepalingen van de nieuwe wet, strijdigheid met de Grondwet aan het licht komt. Dit is dan geen verwijt aan de wetgever. Het voorstellingsvermogen van de wetgever is namelijk beperkt. Niet alles kan vooraf worden voorzien.

Rechterlijke toetsing van wetten is daarom een goede aanvulling op de toetsing door de wetgever. Tevens kan deze toetsingsmogelijkheid door de rechter een positieve uitwerking hebben op de kwaliteit van de wetgeving. In de eerste plaats worden wetten die in strijd zijn met de Grondwet, en daarmee kwalitatief ondeugdelijk, buiten toepassing verklaard. In de tweede plaats zal er ook een preventieve werking van de rechterlijke toetsing uitgaan op het wetgevingsproces.

Uit het voorgaande kunnen we afleiden dat in een stelsel met rechterlijke toetsing de hiërarchische verhouding tussen de verschillende regels beter tot haar recht komt. Regels van hogere orde gaan voor de regels van lagere orde. Door middel van rechterlijke toetsing kan worden gewaarborgd dat de Grondwet de hoogste wet van ons land is. Daar komt nog bij dat de rechter thans de wetten wel mag toetsen aan de in internationale en Europese verdragen neergelegde grondrechten. Eveneens mag de lagere regelgeving door de rechter worden getoetst aan de Grondwet. In die situatie is het toch merkwaardig dat een Nederlandse rechter een wet niet aan de eigen Grondwet mag toetsen. De nationale grondrechten krijgen daarmee een tweederangspositie en zullen in de toekomst voor de rechtspraktijk een kwijnend bestaan gaan lijden. Dit klemt te meer nu binnen afzienbare tijd een Europese grondwet in werking zal treden. Dat maakt de vraag naar de toegevoegde waarde van onze nationale Grondwet alleen maar indringender. Invoering van de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van wetten komt dan ook de waarde en de betekenis van onze nationale Grondwet ten goede.

Steun

De visie op het vraagstuk van de rechterlijke toetsing van wetten hangt nauw samen met de visie op het begrip democratie. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het onderscheid tussen het Britse en het Amerikaanse model van democratie. Kenmerkend voor het Britse model is dat men elke binding van de wetgever aan hoger recht verwerpt als onnodig en ondemocratisch. Typerend voor het Amerikaanse model is dat zelfs de democratisch gecontroleerde wetgever aan bepaalde hogere normen wordt onderworpen. Alleen in het laatste model is de minderheid beschermd tegen willekeur van de meerderheid. Tegen die achtergrond verdient de invoering van de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van wetten alle steun.

De auteur is hoofd van de afdeling kennis en onderzoek van de Raad van State; hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.