De Tweede Kamer laat zich vaak leiden door de waan van de dag. De Eerste Kamer is daar de tegenpool van. De Senaat wordt ook wel een ”chambre de reflection” genoemd: een Kamer die nog eens rustig terugblikt op wetten die door de Tweede Kamer zijn aangenomen. En daarbij vooral let op de juridische consistentie en praktische uitvoerbaarheid. De Tweede Kamer zou in de haast via amendementen zomaar wijzingen in wetsvoorstellen kunnen aanbrengen, waardoor voorstellen tegenstrijdigheden in zich bergen of lastig uitvoerbaar zijn. De Senaat toetst de wetten ook aan de Grondwet.

Hoe gaat de Eerste Kamer te werk?

De Eerste Kamer buigt zich alleen over wetten die de Tweede Kamer heeft aangenomen. De regering kan een wet alleen invoeren als de Tweede en daarna de Eerste Kamer ermee instemmen.

Bij de behandeling heeft de Eerste Kamer te maken met een belangrijke beperking. De 75 leden van de Eerste Kamer kunnen plannen alleen goed- of afkeuren; wijzigingen aanbrengen via amendementen mag niet. Dat recht heeft alleen de Tweede Kamer. De Senaat kan van de regering wel een zogenoemde novelle eisen. Daarmee vraagt de Eerste Kamer nog voordat er over een voorstel gestemd wordt, om aanpassingen door middel van een aanvullende wet. Die moet dan eerst door de Tweede Kamer en komt pas daarna op de agenda van de Eerste Kamer.

Lees ook

SGP behoudt tweede Senaatszetel dankzij afspraak met FVD

Laat de Eerste Kamer weleens haar tanden zien?

Een kabinet kan vallen door een intern conflict of conflict met de Tweede Kamer. Maar een regering ook vallen vanwege een conflict met de Eerste Kamer. Dat gebeurt zelden. Voor het laatste gebeurde dit in 1999. Toen kreeg een wetsvoorstel over de invoering van een correctief referendum op één stem na niet de vereiste tweederde meerderheid. Dat kwam door de tegenstem van de VVD’er Hans Wiegel.

De keer daarvoor dat een kabinet viel vanwege een conflict met de Eerste Kamer was in 1907. Toen verwierp de Senaat tegen de zin van het kabinet de oorlogsbegroting. Daarvoor stapte in 1860 een kabinet op door een conflict met de Eerste Kamer; die verwierp na een debat van vier dagen de Spoorwegwet.

Volgens de website Parlement.com gebeurde het zeven keer in de geschiedenis dat een bewindspersoon vertrok omdat hij zijn voorstel niet door de Senaat kreeg. De laatste keer was in 2005 toen minister De Graaf (D66) geen tweederde meerderheid kreeg voor zijn voorstel om de burgemeestersbenoeming uit de Grondwet te halen.

Na de Tweede Wereldoorlog verwierp de Eerste Kamer ongeveer zeventig wetten. Dat is nog niet 1 procent van het aantal wetten dat is behandeld.

Heeft een tweekamerstelsel ook nadelen?

Ja, die zijn er zonder meer. Een eerste nadeel is dat het vertragend werkt in het wetgevingsproces. Wanneer de Tweede Kamer wetgeving aanneemt, moet de Eerste Kamer er ook nog over debatteren en stemmen. Daar gaat soms veel tijd overheen, zeker als de Senaat een novelle afdwingt. Dan moet de Tweede Kamer er opnieuw over debatteren.

Een ander bezwaar is dat de Eerste Kamer niet democratisch is, en wel op twee manieren: de Senaat wordt niet direct door de bevolking gekozen, en daarnaast kan het wetgeving dat door de –wél democratisch gekozen– Tweede Kamer is aangenomen, verwerpen.

Een derde verwijt is dat de Eerste Kamer steeds politieker wordt; zij zou haar taak als ‘reflectiekamer’ steeds minder serieus nemen. Hoe de senatoren stemmen, zou dus steeds minder afhangen van de vraag of een wetsvoorstel grondwettelijk is of niet, en steeds meer worden bepaald door de politieke visie van de senatoren.

Dat hier inderdaad een kern van waarheid in zit, blijkt wel uit het feit dat het kabinet bezorgd is nu het zijn meerderheid in de Senaat is kwijtgeraakt. Als de Eerste Kamer puur een ”chambre de reflection” zou zijn, dan zou de politieke achtergrond van de senatoren er namelijk helemaal niet zoveel toe doen.

Hebben andere landen ook een tweekamerstelsel?

De meeste westerse hebben een tweekamerstelsel. Maar dit geldt ook veel niet-westerse landen, zoals Rusland, India, Brazilië en Indonesië. Voorbeelden van westerse landen die een stelsel met maar één Kamer hebben, zijn Israël, Portugal en de Scandinavische landen.

In een tweekamerstelsel is een van de twee Kamers altijd bedoeld om het volk direct te vertegenwoordigen. Deze Kamer heet vaak Huis van Afgevaardigden of Lagerhuis; in Nederland de Tweede Kamer.

De achtergrond van de andere Kamer –als die er is– is verschillend. In de Verenigde Staten vertegenwoordigt de ene Kamer het volk en de andere de afzonderlijke staten. Die laatste, de Senaat, is bedoeld om te voorkomen dat grote staten met veel inwoners de dunbevolkte staten overstemmen. Iedere staat heeft namelijk evenveel senatoren, ongeacht het aantal inwoners. Doordat wetgeving door beide Kamers moet worden aangenomen, krijgt zowel de wil van de meerderheid van de bevolking als de wil van de meerderheid van de staten een plaats. Dit is gunstig voor plattelandsgebieden, omdat die zo meer invloed hebben dan op basis van het inwonertal verwacht zou worden.

In het Verenigd Koninkrijk heeft het bestaan van twee kamers een heel andere achtergrond. Het Hogerhuis is een overblijfsel van het aristocratische stelsel; dat is terug te zien in de vooraanstaande mensen, onder wie geestelijken, die lid zijn van het Hogerhuis. Het Britse House of Lords is daarnaast niet verkozen.

In welk van de twee tradities past het Nederlandse stelsel?

In Nederland is er sprake van een derde variant: de Senaat vertegenwoordigt niet de verschillende delen van het land, zoals in de Verenigde Staten. Het is ook geen ondemocratische Kamer, zoals in het Verenigd Koninkrijk. Desondanks zijn er wél van beide varianten sporen te vinden in de Nederlandse Eerste Kamer.

Allereerst de vertegenwoordiging van verschillende landsdelen. In Nederland wordt de Senaat indirect gekozen: het volk stemt voor de leden van de Provinciale Staten. Zij kiezen op hun beurt de leden van de Eerste Kamer. Dit kan de kiezer op een dwaalspoor brengen: als de Statenleden de senatoren kiezen, waarom is de Senaat dan geen vertegenwoordiging van de verschillende geografische gebieden? Dat zou namelijk wel verwacht kunnen worden. Nederland is klein en dichtbevolkt. En omdat de verschillen tussen de provincies klein zijn, is directe vertegenwoordiging van verschillende landsdelen minder hard nodig. Desondanks willen veel partijen kandidaten hebben uit alle hoeken van het land, om zoveel mogelijk kiezers aan te spreken en te vertegenwoordigen.

Daarnaast zijn er ook sporen te vinden van het Britse model. De Nederlandse Eerste Kamer is in 1815 namelijk begonnen als Kamer voor de adel. De staatsman Groen van Prinsterer noemde de Eerste Kamer in 1840 „een mislukte copie naar Engelsch model.”

Door de tijd heen werd de Eerste Kamer steeds meer een onafhankelijke ”chambre de reflection” die steeds toegankelijker werd voor burgers uit alle lagen van de bevolking.

„De Senaat is een belachelijk instituut”

„De Senaat is een belachelijk instituut, nergens voor nodig.” Dat schrijft Tweede Kamerlid Hiddema (Forum voor Democratie) in zijn boek ”Mr. Hiddema in de politiek” dat in november vorig jaar verscheen.

De FVD’er staat niet alleen met zijn pleidooi. Ook vanuit PVV, D66 en GroenLinks klinken geregeld vergelijkbare geluiden. Ten tijde van het kabinet-Rutte II (2012-2017) deden zelfs VVD’ers eraan mee. Zij vonden dat de Eerste Kamer zich destijds te politiek opstelde en zich te weinig richtte op juridische en staatkundige reflectie op wetsvoorstellen.

Uiteindelijk leidde de VVD-kritiek er mede toe dat in 2017 een staatscommissie onder leiding van de liberaal Remkes van start ging. Die moest ook kritisch kijken naar de positie van de Eerste Kamer. Maar in het rapport van de commissie komt geen voorstel voor om de Senaat af te schaffen.

Deze gang van zaken is symptomatisch voor de manier waarop debatten over mogelijke afschaffing van de Senaat verlopen. Hier en daar roept iemand iets, maar uiteindelijk blijft alles bij het oude.

Tegenstanders van de Eerste Kamer leggen de vinger bij de groeiende politieke rol die de Senaat speelt. Als de Eerste Kamer niet méér doet dan het debat van de Tweede Kamer herhalen, dan ondermijnt de Senaat feitelijk zijn eigen bestaan.

GroenLinks heeft een slimme manier gevonden om afschaffing acceptabeler te maken, namelijk door een constitutioneel hof voor te stellen. Zo’n hof moet toetsen of wetten al dan niet in overeenstemming zijn met de Grondwet. Ook D66 zit op deze lijn.

Een argument voor afschaffing is verder de afwezige onafhankelijkheid van de Senaat. Omdat senatoren veel (bij)banen hebben, kan er al snel sprake zijn van belangenverstrengeling. Ex-VVD-senator Hermans had meer dan honderd bijbaantjes. En enkele weken geleden zette de VVD-fractie het lid Duthler uit de fractie. Zij zou een bedrijf van haar familie hebben bevoordeeld.

Voorstanders van handhaving voeren ook hun argumenten aan. Omdat er geen constitutioneel hof is én de rechterlijke macht wetten niet mag toetsen aan de Grondwet, is er een instituut nodig dat wetten beoordeelt op kwaliteit, haalbaarheid en uitvoerbaarheid. Dat is de taak van de Senaat, en die is dus veel breder dan een kale grondwettelijke toets door een eventueel op te richten constitutioneel hof.

Eerste Kamerleden hebben of hadden naast hun politieke werk ook banen en bijbanen in de samenleving. Daar is op zich niets mis mee. Het werk als Eerste Kamerlid kost zo’n twee dagen per week. Daar kunnen de meest senatoren niet van bestaan.

Als senatoren hun ervaring op een integere manier inzetten, komt dat –als het goed is– ten goede aan de kwaliteit van de wetgeving.

Bovendien lijkt een discussie over afschaffing van de Senaat in de Senaat zinloos. Omdat voor opheffing een Grondwetswijziging nodig is, dient tweederde van de Eerste Kamer voor eigen opheffing te stemmen. Dat zal niet snel gebeuren.