Maandenlang ploeterden ze op de tekst. Maar liefst vier partijen moesten zich kunnen vinden in de lijst met afspraken die uiteindelijk 55 dichtbedrukte A-viertjes zou gaan beslaan. En VVD én CDA én D66 én ChristenUnie moesten met dit akkoord trots naar hun achterban kunnen stappen.

Dat laatste lijkt min of meer gelukt. Wat geknerp bij de VVD over de zogeheten aflosboete, droefenis bij de ChristenUnie over het kinderpardon. Maar op hoofdlijnen bestaat bij alle vier de partijen tevredenheid over het resultaat van de formatie.

Wat bepaald niet gelukt is, is het beknopt houden van de tekst van het regeerakkoord, stelt de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert met spijt vast. „Het is uiteindelijk heel lang en gedetailleerd geworden. Er staat zelfs een bepaling in over een spoortlijntje van Weert naar het Belgische Hamont. Zo’n mate van gedetailleerdheid, dat er in het regeerakkoord een concrete stoptrein genoemd wordt, is toch een giller? Blijkbaar kunnen mensen uit dit gebied die connecties hebben met hoofdrolspelers in de formatie, dergelijke dingen bereiken. Dat heeft iets willekeurigs.”

Steeds dikker

Het steeds uitvoeriger en minutieuzer worden van regeerakkoorden is een langjarige trend, weet Bovend’Eert, die in 1988 een proefschrift schreef over ”Regeerakkoorden en regeringsprograms” en die ook na die tijd de ontwikkelingen op dit gebied bleef volgen. „Alleen de kabinetten-Balkenende I en II vormen een uitzondering. Die werkten met veel globalere en kortere regeerakkoorden, mede als reactie op Kok II, dat een extreem gedetailleerd akkoord schreef. Het hoofdlijnenakkoord van Balkenende II bijvoorbeeld telde, zonder het financiële kader, slechts dertien pagina’s. Maar na Balkenende ging het meteen helemaal mis en werden de akkoorden weer aanmerkelijk dikker.”

Met een kort en globaal regeerakkoord laat je als coalitie zien dat je veel waarde hecht aan dualisme, dat wil zeggen aan een gezonde en kritische inbreng van het hele parlement, stelt de Nijmeegse hoogleraar. „En omgekeerd: een minutieus uitgewerkt akkoord is haast per definitie een dichtgetimmerd akkoord, dat weinig ruimte laat voor onafhankelijke controle door de Kamer. Wie zo’n regeerakkoord schrijft, slaat het debat bij voorbaat dood. Omdat je je hebt vastgepind op een veelheid van afspraken, sta je als coalitie niet meer open voor nieuwe, wellicht waardevolle argumenten, of die nu van de oppositie komen of van belangengroeperingen. Je hebt jezelf in een positie gemanoeuvreerd waarin je beleidsalternatieven niet meer werkelijk kunt wegen.”

Brokken maken

Dat je op die manier als politiek brokken kunt maken, is in het verleden herhaaldelijk gebleken. „Veel parlementaire enquêtes naar fouten en misstanden leiden uiteindelijk terug naar een politiek die star vasthield aan eenmaal gemaakte afspraken in regeerakkoorden. Zie bijvoorbeeld het fiasco van de Betuwelijn.”

Partijen schrijven gedetailleerde en lange regeerakkoorden omdat ze denken dat hun coalitie, zeker als die in het parlement slechts een krappe meerderheid heeft, bij het ontbreken van fijnmazige afspraken onstabiel wordt. Die vrees is echter grotendeels onterecht, meent Bovend’Eert. „Rutte II had ook een krappe meerderheid, en in de Senaat helemaal geen. Maar het is toch goed gekomen? Door deelakkoorden te sluiten met constructieve oppositiepartijen had men het regeerakkoord al snel geheel uitgevoerd en heeft men de rit keurig kunnen uitzitten.”

Slok PVV

Het eerste wat Johan van Merriënboer, als historicus verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in Nijmegen, opviel toen hij het regeerakkoord las, was dat het „inhoudelijk ontzettend breed” is. „Toen ik het doorbladerde, schreef ik in de kantlijn bij talloze passages: dit zou GroenLinks ook bedacht kunnen hebben. Of: dit zou de PvdA niet anders formuleren. Of: hier zit, althans wat betreft het taalgebruik, een hele slok PVV in.”

Wat hem in dit opzicht met name frappeerde, is een zin die al op de eerste bladzijde van het document staat, te weten: „We gaan investeren in de collectieve voorzieningen.” Van Merriënboer: „Ik dacht: Wat krijgen we nou? Zo’n zin zou toch zó door de PvdA opgeschreven kunnen zijn?”

Van Merriënboer is historicus genoeg om meteen een relativering aan te brengen. „Natuurlijk vulde iemand als Den Uyl die collectieve voorzieningen wat anders in. Hij dacht met name aan sociale uitkeringen. Déze coalitie schaart er bijvoorbeeld ook veiligheid, defensie, gezondheidszorg en milieu onder. Maar toch, ik blijf deze zin en deze term opmerkelijk vinden.”

Bewust gekozen

Dat dit akkoord inhoudelijk breed is, met voor elk wat wils, is enerzijds een onvermijdelijk gevolg van het feit dat vier partijen, die onderling ook nog eens flink verschillen, eraan meeschreven, erkent de Nijmeegse wetenschapper. Toch vraagt hij zich af of Rutte en de zijnen misschien ook bewúst voor deze breedte gekozen hebben. „Ze hebben in beide Kamers slechts de kleinst mogelijke meerderheid. Wellicht hebben ze ook daarom in het akkoord diverse elementen gestopt waar ook andere partijen iets mee kunnen. Mochten er onderweg ongelukken gebeuren en een van de coalitiepartijen afhaken, dan kan Rutte op basis van ditzelfde programma vrij gemakkelijk één of meer andere partijen binnenhalen.”

Anders dan Bovend’Eert, die de zogeheten uitgestoken hand van de nieuwe coalitie „een holle frase” noemt, ziet Van Merriënboer de komende jaren dus wél kansen op samenwerking tussen coalitie en oppositie. „Maar of dat daadwerkelijk gebeurt, moet je natuurlijk afwachten.”

Hand van Zalm

Opvallend in de achterliggende formatie en in het gesloten regeerakkoord vindt de historicus de sterk sturende hand van informateur Zalm. „Als je ooit een informateur had die op financieel terrein een kei is, dan Zalm. Als voormalig minister van Financiën en oud-CPB-directeur was hij de achterliggende maanden bij uitstek in staat om op eigen kracht tegengas te geven en aannames en berekeningen van het CPB onder kritiek te stellen.”

Volgens Van Merriënboer blijkt uit dit akkoord dat, als gevolg van de inbreng van Zalm, met name over het begrotingsbeleid goed is nadacht. „Enerzijds kiest deze coalitie ervoor op allerlei beleidsterreinen fors te investeren. Anderzijds is er een strak financieel kader, zodat het kabinet bij economische tegenslag niet kan blijven doorgaan met uitgeven.”

Het degelijke financiële fundament doet de historicus denken aan het regeerakkoord van Zijlstra, de ARP-econoom die in 1966, na de val van het kabinet-Cals, een tussenkabinet vormde met de KVP. „Ook zijn cijfermatige bouwwerk stond als een huis.”

In het honderd

Het degelijke financiële kader van Rutte III neemt overigens niet weg dat „als je de cijfers bekijkt, de nieuwe uitgaven en de extra belastingen die daartegenover staan niet gelijkelijk over de vier regeerjaren zijn verdeeld. De eerste treden eerder in werking dan de laatste.” Dat kan volgens Van Merriënboer tot pijnlijke gevolgen leiden. „Als dit kabinet halverwege de rit valt, loopt de zaak in het honderd. Dan heeft de coalitie zich onterecht rijk gerekend.”

Regeerakkoord is geen regeringsverklaring

Het regeerakkoord is niet hetzelfde als de regeringsverklaring. Maar wat is eigenlijk het verschil? En hoelang kennen we in Nederland al zulke akkoorden? Drie vragen en antwoorden.

Bij de vorming van een nieuw kabinet gaat het vaak over het regeerakkoord en over de regeringsverklaring. Wat is het onderscheid?

Het regeerakkoord is een klein boekje met afspraken tussen de beoogde coalitiepartijen. Hierin staan hun voornemens en plannen voor de komende vier jaar. De aan de coalitie deelnemende Kamerfracties zetten er hun handtekening onder, zodat het nieuwe kabinet in zijn regeerperiode verzekerd is van voldoende steun in de Tweede Kamer.

Over het regeerakkoord van Rutte III, getiteld ”Vertrouwen in de toekomst”, houdt de Tweede Kamer op 31 oktober en 3 november een debat. In dat debat krijgt eerst de nieuwe premier, Rutte dus, het woord. Hij legt dan de regeringsverklaring af, dat wil zeggen dat hij in een korte toespraak de plannen uit het regeerakkoord toelicht en samenvat. Daarover gaan coalitie en oppositie dan met elkaar in debat.

Hoelang kennen we in Nederland eigenlijk regeerakkoorden?

De term ”regeerakkoord” duikt voor het eerst op bij de kabinetsformatie van 1971. Maar het verschijnsel dat partijen die samen gaan regeren de hoofdlijnen van hun beleid op papier zetten, bestaat al veel langer. Dat gebeurde al in de negentiende eeuw. Alleen kwam een kabinet toen meestal pas met zijn regeringsprogramma als het al enkele maanden in functie was.

De praktijk dat beoogde coalitiefracties samen een akkoord schrijven, nog voor er daadwerkelijk een nieuw kabinet is, is in de loop van de twintigste eeuw geleidelijk aan gegroeid. In 1963 vond voor het eerst een officiële publicatie van het regeerakkoord van regeringswege plaats, al werd die term toen dus nog niet gebruikt.

Wie zijn er gebonden aan het regeerakkoord?

Om te beginnen dus de regeringsfracties. Vervolgens ook alle bewindslieden van het nieuwe kabinet. De coalitiefracties in de Eerste Kamer zijn formeel niet gebonden aan het regeerakkoord. In de praktijk voegen zij zich echter in de meeste gevallen eveneens naar de gemaakte afspraken aan de overkant van het Binnenhof.

Poëtisch of prozaïsch

Dat regeerakkoorden voorzien worden van wervende namen of poëtische motto’s is nog maar enkele decennia de gewoonte. Maar ook de achterliggende jaren waren er coalities die het bij prozaïsche aanduidingen als ”Regeerakkoord 1998” lieten. Een overzicht van zeven eerdere regeerakkoorden en hun titels:

2012 Rutte II (VVD en PvdA) ”Bruggen slaan”

2010 Rutte I (VVD, CDA, PVV) ”Vrijheid en verantwoordelijkheid”

2007 Balkenende IV (CDA, PvdA, CU) ”Samen werken, samen leven”

2003 Balkenende II (CDA, VVD, D66) ”Meedoen, meer werk, minder regels”

2002 Balkenende I (CDA, VVD, LPF) Strategisch akkoord

1998 Kok II (PvdA, VVD, D66) Regeerakkoord 1998

1994 Kok I (PvdA, VVD, D66) ”Keuzes voor de toekomst”