Het wordt tijd dat de staat alleen maar garant staat voor de nutsfunctie (de maatschappelijk nuttige) van banken. Met het oog op de totstandkoming van een Europese bankenunie is die noodzaak alleen maar groter geworden. Bankiers zijn namelijk onverbeterlijk en bestaande bankproblemen worden in de Unie niet aangepakt. Of nog een betere stap: alle Europese landen moeten de nutsfunctie van banken nationaliseren. Wie risico en rendement zoekt, kan bij private banken terecht.

Hoe moeilijk het is om risicovol en zelfs frauduleus gedrag van bankiers uit te bannen, bleek onlangs weer bij het eurobor- en liborschandaal, waarbij onder anderen bankiers van de Rabobank rentes hadden gemanipuleerd ten eigen bate. Een nieuwe deuk in het vertrouwen in het bankwezen was het gevolg. Banken en bankiers leggen door riskant of immoreel gedrag de betrouwbaarheid van zoiets basaals als het primaire betalingsverkeer in de waagschaal. Een nationalisatie van alle (grote) banken zou dit voorkomen, maar voor een dergelijke optie is geen enkele politieke steun. Het overwegende idee in Nederland, zelfs bij de PvdA, is dat de markt (ondanks alles) beter functioneert dan de overheid.

Er zijn echter ook minder vergaande oplossingen met hetzelfde effect. Men zou zich ook kunnen beperken tot de nationalisatie van de zogenaamde nutsfunctie van banken. Dat kan door een staatsbank op te richten die zich alleen bezighoudt met het primaire betalingsverkeer. Dit laatste is een idee van Harry Grosveld, oud-directeur Economische Zaken in Amsterdam en Utrecht, die daar onlangs een helder en simpel voorstel over deed. In Nederland hoeft zo’n bank niet eens opgericht te worden, want ze zijn er al: het zijn er namelijk twee, ABN AMRO en SNS Reaal. De verkoop van ABN AMRO is inmiddels al door het parlement goedgekeurd, zodat SNS Reaal als kandidaat overblijft.

Houdgreep

Er is echter één probleem met deze oplossing en dat is Europa. Europa verbiedt impliciet het bestaan van staatsbanken, terwijl de regulering van de bankensector in de EU door middel van de oprichting van een bankenunie moet worden geregeld. Het Nederlandse kabinet ziet zo’n bankenunie als het beste middel om riskant gedrag van banken in Europa te voorkomen. Door toezicht op Europees niveau zullen banken eerder tot de orde geroepen worden dan onder de huidige situatie. Momenteel houden nationale banken en overheden elkaar nogal eens in een houdgreep. Dat komt doordat in landen als Spanje en Italië banken grote aandelen hebben genomen in de schuld van hun overheid, met als gevolg dat het omvallen van de een ook het omvallen van de ander impliceert. Met andere woorden: de overheid in deze landen heeft er geen belang bij om hun banken tot de orde te roepen. Bij Europees toezicht wordt dat doorbroken.

Sommigen echter vrezen dat de bankenunie er vooral toe zal leiden dat de noordelijke lidstaten onevenredig moeten bijdragen aan het redden van Zuid-Europese banken die hun balansen niet op orde hebben. Een bewijs daarvoor is dat de afgelopen jaren vooral dankzij een genereus stimuleringsbeleid van de Europese Centrale Bank banken in Italië en Spanje overeind konden blijven. De bankenunie wordt dan een nieuwe geldkraan waaruit het geld van noord naar zuid stroomt en waarbij die kraan mogelijk lang open moet blijven staan.

Systeembank

Bovendien lost de bankenunie het probleem van de systeembanken niet op. Systeembanken zijn banken die zo essentieel zijn dat een faillissement het financiële systeem en de reële economie in gevaar zou brengen. Omdat zo’n bank niet failliet mag gaan, kan hij meer risico nemen. Zoals we nu weten, kan dat tot dramatische verliezen leiden.

Op de Europese top in Ierland is afgelopen zomer afgesproken dat in zo’n geval eerst de aandeel- en obligatiehouders en de grote spaarders aangesproken moeten worden. Dan pas komt het probleem uiteindelijk bij een eventuele Europese stroppenpot terecht. Die pot zal bovendien in eerste instantie door banken zelf en pas in laatste instantie door belastingbetalers gevuld moeten worden. De hoop is dat de belastingbetaler daardoor niet hoeft worden aangesproken. Dat lijkt echter vooral wishful thinking, want er is geen enkele garantie dat banken voorzichtiger gaan opereren als de risico’s bij collega-banken kunnen worden neergelegd. Voor een bankier is het vanuit moreel oogpunt wellicht zelfs beter aanvaardbaar als de rekening van fatale verliezen in eerste aanleg bij collega-banken terechtkomt dan als die direct bij de belastingbetaler terechtkomt.

Bankenbuffers

De Nederlandse regering lijkt er zelf ook niet gerust op dat de bankenunie voldoende zal zijn om het omvallen van banken te voorkomen, want ze wil strenge eisen aan de buffers van de Nederlandse bankbalansen opleggen. De banken worden door de eis van hoge buffers gedwongen minder risico’s te nemen en kunnen dus op de lange termijn gezonder blijven dan banken met lagere buffers. Dat is de redenering van het kabinet, maar de Nederlandse bankiers beweren in koor het tegendeel: door de eis van het kabinet komen Nederlandse banken in een nadelige concurrentiepositie ten aanzien van andere Europese banken. Dan zouden de Nederlandse banken op de lange termijn dus juist een minder goede balanspositie krijgen.

Het lijkt erop dat het kabinet al bij voorbaat vreest dat de bankenunie te weinig doet om voorzichtig gedrag van de banken te bevorderen. In feite wil de beoogde bankenunie te veel bereiken, omdat gepoogd wordt risico’s af te dekken die privaat gedragen kunnen en moeten worden. Als er riskante investeringen worden aangegaan. is er geen reden, behalve het ”too big to fail”-argument, om dat als (Europese) overheid af te dekken. De bankenunie zou echter alleen garant moeten staan voor het primaire betalingsverkeer. Deze zogenaamde nutsfunctie van banken blijft in de beoogde vormgeving van de bankenunie in handen van de markt. Gezien de rampen die de private banken de afgelopen zes jaar hebben veroorzaakt, lijkt de conclusie gewettigd dat die nutstaak door de overheid moet worden overgenomen.

Nationaliseren

Het idee van Harry Grosveld zou dus zonder meer in de EU toegepast moeten worden. De EU zou moeten verordonneren dat elk land een staatsbank opricht die zich voornamelijk bezighoudt met het primaire betalingsverkeer. Deze banken zullen te allen tijde door de EU overeind gehouden worden via de bankenunie, en het depositogarantiestelsel is alleen op deze nutsbanken van toepassing. Het zal voor een bankenunie in deze vorm geen moeilijk karwei zijn om met weinig kosten de continuïteit van het betalingsverkeer te garanderen. De nutsbanken mogen immers geen grote risico’s nemen. Grote speculatiewinsten blijven daarmee uit, maar desastreuze verliezen ook, zodat de levensvatbaarheid gegarandeerd is.

Er blijft in deze opzet ruimte voor commerciële niet-genationaliseerde banken. Europees en nationaal beleid voor deze private (systeem)banken is echter overbodig en het zal duidelijk en geloofwaardig gecommuniceerd moeten worden dat deze banken bij fatale verliezen niet door de nationale overheden en de bankenunie overeind worden gehouden. Wie een rekening bij zo’n bank heeft, weet dat hij of zij een gok neemt. Omdat systeembanken bovendien door hun ‘achtergestelde’ (maar in feite natuurlijke) positie niet langer voor iedereen aantrekkelijk zijn, zullen deze banken vanzelf gaan krimpen en niet langer systeembanken zijn.

De rol van de bankenunie in de EU blijft zo beperkt tot het leveren van een basisvoorziening (het primaire betalingsverkeer) door de overheid zelf. Alles daarbovenop –riskante kredieten en beleggingen, ingewikkelde financiële constructies en dergelijke– kan aan private banken worden overgelaten. Omdat alle betrokkenen dan weten dat de overheid in deze aanvullende voorzieningen geen rol speelt, wordt ook de prikkel om te veel risico te nemen verminderd. In de Nederlandse context moet dit idee het kabinet aanspreken.

De PvdA zal content zijn dat de basisvoorziening door de overheid wordt geregeld, terwijl de VVD tevreden zal zijn dat de markt ruim baan krijgt in de aanvullende voorzieningen. Vorm en inhoud van de bankenunie zijn nog lang niet beklonken. Het kabinet heeft dus nog alle ruimte om het bovenstaande idee in de EU in te brengen.

De auteur is hoogleraar openbare financiën aan Tilburg University. Dit artikel verscheen eerder op www.mejudice.nl, platform voor economen.