Bij hoogwater komen ze in de kijker. Voor de rest gaan ze in stilte hun weg. Maar nu stormt het bij de waterschappen. Bij een rondgang langs alle waterschappen bleek dat dijkgraven super­latieven tekortkomen om hun ongenoegen te laten blijken. „Rukwinden­beleid” (Johan de Bondt), „Haags blauwdruk­denken” (Michiel van Haersma Buma), „een kostbare knip- en plak­operatie” (Peter Glas); zo kwalificeren enkele dijkgraven de ideeën van Rutte II.

De Unie van Waterschappen (UvW) is tegen gedwongen fusies. Naast het recent samengaan van twee waterschappen en een reeds geplande –vrijwillige– fusie in 2014, verwacht de UvW voorlopig geen nieuwe herindelingen. Voor dijkgraaf Oosters van het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard staat het niette­min als een paal boven water dat dit proces doorgaat. „Onder de overheden zijn wij kampioen opschalen. In de jaren vijftig van de vorige eeuw waren er nog ruim 2500 waterschappen. Sinds 1 januari zijn het er nog 24. Ook de komende jaren zullen er nog fusies plaatsvinden”, voorspelt de polderbaas.

Volgens Paul van Erkelens, een van de 21 dijkgraven die reageerden op vragen van deze krant, kunnen er soms goede redenen zijn voor fusie. „In Friesland waren er enkele decennia geleden tientallen water­schappen. Op dit moment is er één waterschap voor de hele provincie. Daarnaast valt een klein gedeelte van de provincie Groningen onder ons beheer. Verbetering van kwaliteit en het beheersen van kosten waren telkens de motivatie achter fusie. Als er bijvoorbeeld een groot gemaal moest worden aangeschaft, lukte dat alleen als er genoeg belastingbetalers zijn.” In de nabije toekomst verwacht Van Erkelens voorlopig geen nieuwe vrijwillige fusies. „Veel animo om nu weer snel in actie te komen, valt hier nog even niet te bespeuren”, aldus de voorzitter van Wetterskip Fryslân.

Verschillende waterstaat­kundigen tonen zich bezorgd over het voornemen om waterschappen uit de Grondwet te schrappen. Dijkgraaf Jan Geluk van het waterschap Hollandse Delta vreest dat hiermee de veiligheid in het geding komt. „Wij zijn tegen het schrappen uit de Grondwet. De waterveiligheid is van fundamenteel belang voor Nederland, dat voor twee derde overstroomd kan worden door water. Je moet dat dus wettelijk goed geborgd hebben. De beste plaats daarvoor is de Grondwet. Op waterveiligheid mag niet gekort worden.”

Stroomgebied

Water stroomt dwars door landen, provincies en gemeenten. Daarom wordt water niet afgebakend door provincie­grenzen, maar door zogenaamde stroomgebieden. In Nederland zijn de Rijn, de Maas, de Schelde en de Eems hoofdstroomgebied. Het water dat naar deze vier rivieren stroomt, maakt hier ook deel van uit. Binnen elk stroomgebied werken provincies, gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat samen. Zo wordt voorkomen dat een positief werkende maatregel op de ene plek desastreuze gevolgen heeft voor een stroomafwaarts gelegen gebied.

Bij fusies tussen waterschappen staat het stroomgebieden­principe voorop. Dat is bijvoorbeeld de filosofie achter het per 1 januari nieuw opgerichte waterschap Vallei en Veluwe, de samenvoeging van de waterschappen Vallei & Eem en Veluwe. De rivieren, meren, beken, kanalen en sloten van Vallei en Veluwe zijn te vinden in Utrecht, Gelderland en Overijssel. Ook voor het waterschap Regge en Dinkel, dat in 2014 fuseert met Velt en Vecht, geldt dat de watergrenzen niet gelijk lopen met de provinciegrenzen. Vechtstromen, zoals het nieuwe waterschap gaat heten, ligt straks zowel in Overijssel als in Drenthe. Ook voor enkele bestaande waterschappen geldt dat ze provinciegrenzen doorkruisen. Rivierenland spant de kroon. Door werk in Gelderland, Zuid-Holland, Noord-Brabant, Utrecht en Limburg is dat waterschap actief in vijf provincies.

Als waterschappen opgaan in provincies of –uiteindelijk– landsdelen, houdt dat onvermijdelijk in dat de stroomgebiedenbegrenzing wordt losgelaten. Dat is volgens dijkgraaf Marga Kool van waterschap Reest en Wieden onwenselijk en zelfs onmogelijk. „Begrenzing op stroomgebied is een absolute voorwaarde. Het opknippen van waterschappen betekent het doorsnijden van stroomgebieden. In mijn waterschap ligt het grensriviertje Reest, dat deel uitmaakt van zowel Drenthe als Overijssel. Nu al ontstaan er problemen door verschillen in provinciaal beleid. Eén landsdeel is niet voldoende om de problemen op te lossen.”

Wat wel zou helpen, is het begrenzen van landsdelen op stroomgebied. Dat staat bijvoorbeeld in het verkiezingsprogramma van D66, de partij van Kool. Dit voorstel is volgens Kool gestoeld op een juiste filosofie, maar in de praktijk onuitvoerbaar. „Dit alles pleit voor het behoud van de waterschappen”, aldus Kool.

‘Superprovincie’

De komende maanden overlegt minister Plasterk van Binnenlandse Zaken met betrokkenen in Noord-Holland, Utrecht en Flevoland over een fusie van die drie provincies. De bewindsman zei vorige maand in de ministerraad dat de eerste ‘superprovincie’ er in 2015 moet zijn, zodat burgers bij de Provinciale Statenverkiezingen in dat jaar in hun nieuwe provincie kunnen stemmen. Als het aan het kabinet ligt, wordt die dag ook het rode potlood gehanteerd voor de waterschappen. Op dit moment telt het gebied van de drie provincies zeven waterschappen, maar onduidelijk is of dat over twee jaar nog steeds zo is.

Minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu antwoordde op 10 december op vragen van Kamerleden over opschaling en opgaan in landsdelen, dat ze hierover in de huidige regeringsperiode zo min mogelijk discussie wil. De waterschappen doen „goed en belangrijk werk”, aldus Schultz. De reactie van de minister betekent eerder uitstel dan afstel van de plannen. Volgens een woordvoerder van het ministerie is de uitvoering van het regeerakkoord een tijdrovende klus, die bovendien zorgvuldig moet gebeuren. „Onder regie van minister Plasterk zijn we samen met medeoverheden de voorstellen verder aan het uitwerken. Daarbij gaan we niet over één nacht ijs. In gesprek met de waterschappen en de Kamer komen we tot de beste oplossingen. Zowel voor het waterbeheer als voor andere domeinen.”

Dijkgraaf Johan de Bondt maakt zich nog niet zo druk over de kabinetsplannen. De voorman van Amstel, Gooi en Vecht –het grootste waterschap van Nederland– is behalve in Zuid-Holland actief in Noord-Holland en Utrecht en zegt zich liever te richten op zijn werk in plaats van zich het hoofd te breken over het op touw zetten van mogelijke fusies tussen waterschappen. Hij roept Haagse bestuurders ertoe op hetzelfde te doen. „In plaats van zich te storten op abstract en afstandelijk denken over een nieuwe modellenstructuur, kunnen politici zich beter richten op essentiële zaken, zoals de bestrijding van de gevolgen van klimaatverandering.”

Dijkgraaf Roelof Bleker van waterschap Rivierenland gaat er voorlopig van uit dat de bestuurlijke herindeling niet doorgaat. „Een samenhangende visie is nodig om de Grondwet te wijzigen en de opschaling in te zetten. Voordat de plannen door beide Kamers zijn aangenomen, zal er nog heel wat water door de Rijn stromen.”

Glas: Kabinetsplannen leveren geen geld op

Grote bezwaren heeft mr. drs. Peter Glas, sinds december 2009 voorzitter van de Unie van Waterschappen (UvW), tegen de reorganisatie­plannen van het kabinet voor de waterschappen. „Discussie erover zorgt slechts voor negatieve energie.”

Verwacht u de komende één à twee kabinetsperioden waterschapsfusies, 
al dan niet vrijwillig?

„Naast de geplande fusie tussen Velt en Vecht en Regge en Dinkel per 1 januari 2014, worden in Limburg gesprekken gevoerd tussen Peel en Maasvallei en Roer en Overmaas. Of daar een fusie uit voortkomt, kan ik nog niet voorspellen. Voor zover ik weet, zijn er op dit moment geen andere besprekingen.

Het tempo waarin het kabinet het samengaan van waterschappen wil realiseren –halvering binnen vier jaar tijd– raad ik af. Dat zou betekenen dat elk waterschap met de buren moet fuseren. Dat is een enorme operatie, omdat hierbij ook provincies als insteller van waterschappen een rol spelen. Ik verwacht ook geen dwang van boven om aan het eind van deze kabinetsperiode het streefdoel van tien à twaalf waterschappen te halen.

Een maand geleden heeft de UvW een overleg gehad met minister Schultz. Daarbij waren ook betrokkenen van het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aanwezig. De partijen waren het er unaniem over eens dat discussiëren over fusies afleidt van waar het echt om gaat, namelijk het nakomen van het Bestuursakkoord Water. Dat is een overeenkomst uit 2011 waarin genoemde partijen afspraken hebben gemaakt over onder andere waterveiligheid en doelmatige samenwerking in de waterketen.”

Is opschaling in veel gevallen niet efficiënter en goedkoper?

„Of fuseren geld bespaart, is nog maar de vraag. Zeker als dat geforceerd wordt. Daarom deel ik een dergelijke wens van het kabinet niet. Ik denk juist dat het land gediend is met goede, betrokken bestuurders. Een overheid die dicht bij de mensen staat, weet wat er onder de bevolking leeft. Dat komt de veiligheid, volksgezondheid en het leefklimaat ten goede. De 24 waterschappen die er nog over zijn, voeren hun taken regionaal uit. Hun investeringen brengen zij direct en transparant in rekening bij de burger. Ik ben ervan overtuigd dat het hebben van een eigen belastinggebied ervoor zorgt dat bestuurders en organisaties verantwoordelijk met dit geld omgaan.

Taken van waterschappen onderbrengen bij provincies is gevaarlijk. Laatst was ik in Engeland voor een conferentie. Mijn Britse collega’s beklaagden zich over de halvering van hun budget voor onderhoud en beheer van dijken. Ik moet er niet aan denken dat het in Neder­land ook die kant opgaat. Elders in de wereld zien we elk jaar overstromingen met grote schade en verlies van mensenlevens. In ons land is het de verdienste van Rijkswaterstaat en de waterschappen dat er al zestig jaar geen grote rampen zijn gebeurd. Voorstellen voor nog meer efficiëntie en kosten­beheer steunen wij, maar het water moet wel veilig, schoon en gezond zijn. Dat levert pas echt kostenbesparing op.”

Van den Berg: Opheffen waterschappen slecht plan

Voor de ideeën van het kabinet met de waterschappen heeft mr. dr. J. T. van den Berg, waterstaatkundige en voormalig SGP-Kamerlid, geen goed woord over. „In geen van die plannen zie ik iets.”

Waarom vindt u de grondwettelijke verankering van de waterschappen noodzakelijk?

„Het waterbeheer in Nederland gaat voor alle andere overheidszorg. Doordat ons land voor twee derde onder de waterspiegel ligt, kunnen bij een overstroming grote gebieden blank komen te staan. Dat is in het verleden helaas meerdere malen gebleken. Daarom hebben we een aparte bestuurslaag nodig met mensen die met kennis van zaken leidinggeven aan ons watersysteem. Door waterschappen hun constitutionele status te ontnemen, ondermijnt men het bestaansrecht van apart waterbeheer. Een volgende stap is totale opheffing, wat ik zie als onwenselijk en gevaarlijk.

Ik begrijp het kabinet ook niet goed. Welke visie zit er achter deze plannen? Mijn vrees is dat de opstellers van het regeerakkoord niet goed op de hoogte zijn van de taken van dit specifieke bestuurslichaam. Alle experts op dit gebied vinden het een slecht plan. Bovendien is er wereldwijd belangstelling voor ons waterbeheer; het is een exportproduct. We zijn raar bezig als we de water­schappen afschaffen.”

Wat is uw bezwaar tegen de bevordering van opschaling tot tien à twaalf waterschappen?

„Typische voordelen van schaal­vergroting zijn kostenbesparingen en efficiënter werken. De mogelijke voor­delen wegen echter niet op tegen de nadelen. Mijn grootste bezwaar is dat kennis van de lokale situatie verloren gaat. Bestuurders komen op grotere afstand van belanghebbenden, zoals boeren, te staan. Dat zorgt automatisch voor minder betrokkenheid. Opschaling naar tien à twaalf waterschappen is 
voor mij een stap te ver. Ook vraag ik mij ten zeerste af of er op die schaal samenhangende water­schappen kunnen ontstaan.”

Hoe waardeert u het langetermijn­perspectief om waterschappen samen te voegen met de vijf landsdelen?

„Dit is zonder meer een slecht plan. 
Dat men toe wil naar landsdelen, daar kan ik me wel iets bij voorstellen. Ook 
is het zo dat de huidige provincie­grenzen voor het waterbeheer niet 
optimaal zijn. Los van dit alles vind 
ik dat waterschappen onder geen 
beding hun zelfstandigheid mogen verliezen. Als de uitoefening van water­taken ondergebracht wordt in het 
algemeen bestuur van de landsdelen, houdt dat ook in dat het waterbeheer voorwerp wordt van politieke prioriteits­stelling. Ik verwacht daar weinig positiefs van, omdat het risico bestaat dat waterbeheer de sluitpost van de begroting wordt.

We hebben dat eerder meegemaakt bij het onderhoud van de rivierdijken, en dat is uitermate riskant. Als er een ramp gebeurt, zal het herstellen van waterschade veel geld kosten. Veel meer dan er door opheffing van waterschappen is bespaard. Kortom, houd het zoals het nu is. Veiligheidstaken mógen we niet weg­bezuinigen.”