Hij pleit voor een neofeodaal Europa waarin de Europese en nationale regeringen naast elkaar hun bestaansrecht hebben en houden. Een samenvatting van de lezing die de auteur maandag hield tijdens een besloten debat van het Nederlands Gesprek Centrum. Een aantal jaren geleden stelde een in Engeland werkende journalist mij een vraag die aldaar als heel normaal werd beschouwd, namelijk wie in Nederland de slachtoffers waren van Europa. Na haar wat glazig aangekeken te hebben antwoordde ik dat die vraag op deze wijze in ons land zelden werd gehoord. Tot op heden heeft ons land zich bijna wrijvingsloos ingepast in de zich ontwikkelende Europese orde.

Recentelijk lijkt deze houding veranderd. De nieuwe meer kritische reflectie op de Europese Unie is niet van staatkundige, maar van financiële aard. De traditionele idealistische houding van de Nederlandse politiek tegenover het integratieproces is omgeslagen in een nationaal-calculerende.

Eigen karakter
Als de integrerende krachten in Europa hun tegendeel gaan oproepen dan is er reden tot zorg. Die zorg betreft de cohesie, de stabiliteit en de duurzaamheid van de Europese orde. We naderen het moment dat er nagedacht moet worden over het eigen karakter van de Europese Unie die zich heeft ontwikkeld tot een internationale instelling met statelijke trekken. Het is thans niet meer voldoende om de Unie uitsluitend te zien als een projectie van nationale zelfbeelden en belangen.

Deze stand van zaken is met het oog op de toekomst van een Unie met minimaal 25 leden historisch begrijpelijk, maar onvoldoende en mogelijkerwijs zelfs gevaarlijk. Het is nodig dat de Europese Unie zichzelf opnieuw definieert en dat is niet eenvoudig. Vergelijkingen met andere politieke structuren gaan nauwelijks op. Ook niet die met de Verenigde Staten. In de VS is het dragend subject van die federatie de burger, in de Europese Unie zijn het de lidstaten. Alle retoriek over het Europa van de burger verandert daaraan niets. Ook de introductie van de euro heeft nog niet tot de door velen verwachte impuls aan het besef van Europees burgerschap geleid.

Europa is af
Op het eerste gezicht is deze stand van zaken niet alarmerend. In een notitie van het instituut Clingendael van april vorig jaar wordt de veronderstelling geopperd dat, in het licht van de doelstellingen die in het verleden aan het integratieproces ten grondslag hebben gelegen, dit proces in zijn huidige vorm af is en derhalve zijn finaliteit reeds heeft bereikt. De relatie Duitsland-Frankrijk is zover gepacificeerd dat het onzin is om nog aan de mogelijkheid van oorlog te denken. Heel attent wordt aan deze waarneming de opmerking toegevoegd dat dit resultaat tot stand is gekomen bij afwezigheid van een federaal verband.

De stelling kan zelfs betrokken worden dat het wel eens riskant kan zijn om een federale politieke finaliteit voor te stellen. De kans lijkt reëel dat een dergelijk voorstel eerder desintegrerende krachten oproept. Die vrees wordt niet weggemasseerd door de voorstelling van de EU, te vinden in recente regeringsstukken, als een ”waardengemeenschap”. Het woord ”gemeenschap” suggereert te veel homogeniteit en interne solidariteit.

Grens aan loyaliteit
Het is mijn overtuiging dat wij met uitbreiding van de Europese Unie tot 25 leden voorlopig de grens hebben bereikt van wat burgers bereid zijn aan loyaliteit op te brengen voor dat grote, vreemde en veelszins technocratische verband. En ook van wat de lidstaten aan soevereiniteit willen overdragen.

Reeds in Amsterdam en daarna in Nice stond de machtsvraag centraal, zowel tussen de lidstaten onderling als tussen de lidstaten en de instituties van de Europese Unie. Het is beter de realiteit en de legitimiteit van die vraag te onderkennen dan te ontkennen. Het beantwoorden van deze legitieme machtsvraag is evenzeer de uitdaging waar die Conventie voor staat en daarna de regeringen van de lidstaten. Om die vraag te beantwoorden zal aan een aantal criteria moeten worden voldaan en rekenschap moeten worden gegeven van enkele onontwijkbare politieke realiteiten.

Moderne staat
Allereerst dient onderkend te worden dat de Unie een samenwerkingsverband is van en voor nationale staten. Het zijn eerst en vooral de nationale staten die bij uitstek de dragers zijn van de materiële en formele vereisten van de rechtsstaatidee. Het is buiten de realiteit, gevaarlijk en onnodig om de Europese integratie uit te spelen tegen de bewezen duurzaamheid van de nationale staat.

De moderne Europese staat, waarop de institutionele structuur van de Unie rust, is juridisch en volkenrechtelijk gekwalificeerd. De soevereiniteit is al sinds decennia met overtuiging gebonden aan universele normen betreffende de rechten van de mens. Juist daarom was het mogelijk zo veel wederzijds vertrouwen op te brengen om daarnaast een zelfstandige rechtsorde op te bouwen. Ook de realiteit van het nationale eigenbelang is, gegeven dat vertrouwen, binnen de Europese samenwerking tot aanvaardbare proporties ingekapseld en heeft niet meer het 19e-eeuwse karakter met zijn schaduw van oorlogsdreiging. Wat echter nooit vergeten mag worden is dat die Europese rechtsorde nauwelijks in staat is zelfstandig legitimiteit te verwerven, zij rust eerst en vooral op het democratisch gezag van de lidstaten.

Wie meent desondanks toch een forse federale stap naar voren te kunnen maken moet wel eerlijk zijn over een van de staatkundige kernen van het federale model, namelijk dat hoeveel macht er ook wordt gelaten bij de staten ten slotte altijd het federale centrum het laatste woord heeft als het gaat om de verdeling van bevoegdheden.

Ik begrijp dan ook niet waarom in de Conventie wordt gefilosofeerd over een nieuw Europees ambt: dat van president. Dat wordt een meelijwekkende figuur zonder bevoegdheden. Een Unie die zich in positieve zin kenmerkt door statelijke en culturele diversiteit heeft geen kunstmatig eenheidssymbool nodig.

Neofeodaal
Wat dan wel? Ik wil voorstellen om te spreken over een neofeodaal Europa. De kern van deze notie bestaat hieruit dat er tussen de lidstaten en de Europese bovenlaag deels een hiërarchische relatie bestaat en deels een contractuele relatie met goed omschreven wederzijdse verplichtingen. Het gaat om een structuur van elkaar overlappende gezagsstructuren zonder een sterk machtscentrum dat een eerste politieke loyaliteit zou mogen opeisen.

In dit model wordt de relatie tussen de lidstaten en de Unie gekenmerkt door een wederzijdse dienstrelatie ingebed in het recht van de verdragen. Een dergelijke neofeodale structuur kan in hoge mate aansluiten bij wat gegroeid is, maar biedt mogelijkheden om aan sommige institutionele puzzels te komen.

Het is niet zo moeilijk uit deze stand van zaken institutionele conclusies te trekken. In de eerste plaats is het nodig elke gedachte aan de Europese Commissie als een soort Europese regering te verwerpen. De EC is een gewichtig secretariaat met aan de verdragen ontleende belangrijke bevoegdheden, maar is politiek ondergeschikt aan de raad.

In het neofeodale model blijft een belangrijke taak toebedeeld aan de Europese raad van staatshoofden en regeringsleiders. Om hun overbelaste agenda te verlichten, verdient het aanbeveling een raad van ministers voor Europese Zaken te installeren met in het bijzonder een coördinerende verantwoordelijkheid op het terrein van wetgeving.

Democratisch tekort
Het aandacht geven aan de kwaliteit van wetgeving en het bewaken van de subsidiariteit behoort een eerste taak te worden van het Europees Parlement. Aangezien dat parlement vooralsnog niet het karakter zal krijgen van een echte volksvertegenwoordiging verdient het aanbeveling zijn taak sterk legislatief te laten zijn. Dat kan door bijzondere parlementaire procedures in het leven te roepen voor het toetsen op subsidiariteit en ontvankelijkheid. En waar de werkelijkheid van dat parlement laat zien hoe sterk de nationale optiek bepalend is, valt te overwegen voor vitale wetgevingsbeslissingen de besluitvorming via nationale delegaties te laten lopen, zoals de facto sinds jaar en dag met effectiviteit gebeurt door de Franse vertegenwoordigers. Laten we vooral stoppen met het streven naar verkiezingen met internationale lijsten voor de gehele Unie.

Over het versterken van de rol van de nationale parlementen is zoveel gezegd en zo weinig daadwerkelijk gebeurd dat ik bij voorbaat weinig vertrouwen heb in wat de Conventie op dit punt weet te bedenken. In mijn neofeodale model past wel dat de Europese wetgevende parlementariërs de nationale parlementariërs bijstaan bij hun controletaak terzake van de uitvoering van Europees beleid. Dat kan bijvoorbeeld door ze het recht van initiatief te geven voor het stellen van schriftelijke vragen aan de nationale regering en door ze het recht te geven voorstellen te doen voor enquêteonderwerpen.

Interne markt
Het zou goed zijn wanneer ter Conventie voorstellen op tafel komen die een scherpere afbakening van bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten mogelijk maken. Wellicht moet toch gedacht worden aan een ”Kompetenzkatalog” en een sanering van de verdragen van taken (onderwijs, cultuur, volksgezondheid) die soms herinneren aan de oude notie van de verzorgingsstaat en die toch vooral op het niveau van de lidstaten thuishoren.

Nog iets over de samenwerking binnen die pijler, dus op het gevoelige terrein van zaken van justitiële aard en van omgang met ingezetenen. In het hart van de Europese integratie staat sinds jaar en dag de figuur van de homo economicus. Zijn triomf was de Interne Markt met de daarbij behorende afschaffing van de grenscontroles. Nu is in de economische welvaartstheorie deze figuur geheel zonder zonden en ondeugden.

In werkelijkheid ligt dat natuurlijk een slag anders. We zien dan ook dat de grenscontroles weliswaar zijn afgeschaft, maar dat de behoefte in elk politiek systeem aan controle op het gedrag van burgers en aan beteugeling van het kwaad alleen maar is verplaatst. In het neofeodale model past heel goed een herinvoering van grenscontroles, niet noodzakelijkerwijs bij alle staatsgrenzen, maar alleen daar waar en voor zolang het noodzakelijk is. Bijvoorbeeld niet binnen de Benelux-landen, maar wel tussen Duitsland en Polen.

Onvermijdelijk is dat in dit model geen grootse ambities passen om de zwakke bovennationale structuur te belasten met zware taken op het terrein van veiligheid en defensie. Europa slaagt er niet in xxxxzich veiligheidspolitiek op de wereldkaart te zetten; er bestaan slechts Europese staten met een zeer diverse oriëntatie op de buitenwereld. De internationale realiteit is dat onze historische bondgenoot de Verenigde Staten thans de enige politieke en militaire grootmacht ter wereld is. Het is zinloos en zelfs riskant om daar de Europese Unie in een houding van concurrentie tegenover te plaatsen. Veiligheidspolitieke samenwerking dient plaats te vinden in de NAVO of door individuele Europese staten die daartoe bereid zijn.

De auteur is oud-lid van de Tweede Kamer voor de ChristenUnie.