en drs. Rein Zunderdorp. Het lijkt hoognodig dat de EU een gemeenschappelijk extern -’buitenlands’- beleid gaat voeren. Hoognodig omdat de EU daarmee haar burgers meer bij de Europese zaak zal kunnen betrekken. Een gezamenlijk optreden naar buiten biedt veel betere kansen dat burgers uit lidstaten zich met de EU identificeren dan de focus op interne verschillen die de laatste jaren het beeld in de media domineerde. De mogelijkheid om tot een gemeenschappelijk extern beleid -op het terrein van buitenlandse zaken, veiligheid, defensie en ontwikkeling- te komen, is een van de sterkste argumenten voor Europese eenwording.

De ontwikkelingen die er werkelijk toe doen spelen veelal op wereldschaal. Een schaal waarop de Europese landen elk afzonderlijk vrijwel machteloos staan. Een verenigd Europa kan veel meer wezenlijke invloed op de ontwikkelingen uitoefenen. Versterking van ”governance” op bovennationaal niveau betekent daarnaast een versterking van de democratische invloed en controle van de Europese burgers op ontwikkelingen die zich daar nu aan onttrekken.

Weinig kansen
Maar is het idee van een gemeenschappelijk Europees extern beleid wel realistisch? De haalbaarheid ervan wordt door velen betwijfeld. Landen zouden traditioneel sterk hechten aan hun autonomie over hun extern beleid: voor een deel omdat het externe beleid zo belangrijk is om de binnenlandse eenheid te versterken en voor een deel omdat de consequenties van (’verkeerd’) extern beleid veel moeilijker te beheersen of te redresseren zijn dan onbedoelde effecten binnen het eigen land. Een feit is dat de EU tot nu toe nauwelijks een gemeenschappelijk extern beleid heeft gevoerd, althans nauwelijks een echt eigen gezicht heeft getoond.

Nu de uitbreiding van de EU met tien nieuwe lidstaten aanstaande lijkt en Europa daarmee meer gewicht in de wereldschaal kan leggen, dringt de vraag zich op of de daarvoor noodzakelijke eensgezindheid niet juist verder uit beeld raakt. Hoe komt een gemeenschappelijk beleid eigenlijk tot stand? Simpel gesteld zijn er zowel voor intern als voor extern beleid drie modellen om te komen tot gemeenschappelijke beleidsbepaling: 1. consensus; 2. compromissen; 3. meerderheidsbeslissingen.

Consensus lijkt voor principiële en gevoelige onderwerpen als veiligheids- en defensiebeleid het meest wenselijk. Het commitment van lidstaten zal bij beleidsbepaling op basis van consensus het hoogst zijn. Een redelijke mate van homogeniteit van cultuur (waarden en normen) en belangen is daarvoor echter wel een voorwaarde. De uitbreiding van de EU zal zeker op korte termijn de heterogeniteit doen toenemen. De kansen om tot een gemeenschappelijk extern beleid op basis van consensus te komen, nemen daarmee af.

Compromissen zijn heel werkbaar bij standaard huishoudelijk beleid. Bij zulke zaken is het over en weer geven en nemen. Concessies op het ene terrein kunnen op andere terreinen worden gecompenseerd. Bij extern beleid, en met name als het gaat om veiligheids- en defensiebeleid, zullen compromissen moeilijker bereikt en nog veel moeilijker nageleefd kunnen worden. Het gaat dan immers veelal om eenmalige of unieke kwesties, waarbij de gevolgen van beleidsbeslissingen niet altijd goed vooraf te overzien zijn en ongewenste ontwikkelingen niet altijd terug te draaien zijn door bijsturing, opschorting of intrekking van beleid. Het gaat bovendien vaak letterlijk om zaken van leven en dood. Daarom zijn nationale regeringen hier veel huiveriger voor compromissen. Een gemeenschappelijk extern beleid van de EU dat op compromissen is gebaseerd lijkt weinig kansrijk, uitbreiding of geen uitbreiding.

Meerderheidsbeslissingen als basis voor gemeenschappelijk extern beleid zijn om dezelfde redenen problematisch. Ook hier is het commitment van de lidstaten die ”overruled” zijn een probleem. Beleidsvorming op basis van meerderheidsbeslissingen is procedureel weliswaar gemakkelijker dan op basis van consensus of compromis, maar in de praktijk is de effectiviteit en geloofwaardigheid van een gemeenschappelijk extern beleid dat op deze manier tot stand gekomen is, beperkt.

Dilemma
Het lijkt er dus op dat:

-gemeenschappelijk extern beleid een zeer belangrijke bestaansgrond van en argument voor de Europese eenwording vormt;

-gemeenschappelijk extern beleid een van de weinige mogelijkheden biedt om in de beleving van de EU=burgers een omslag teweeg te brengen, van een focus op onderlinge verschillen in opvattingen en belangen naar een focus op de gezamenlijke positie tegenover andere wereldmachten;

-de uitbreiding van de EU met de huidige kandidaat-lidstaten vanuit dat perspectief wenselijk en noodzakelijk is;

-alleen beleidsvorming op basis van consensus kan leiden tot een levensvatbaar en stabiel, geloofwaardig en effectief gemeenschappelijk extern beleid;

-juist de kansen om op basis van consensus tot een gemeenschappelijk extern beleid te komen, afnemen bij uitbreiding van de EU.

Ziedaar in een notendop het dilemma van de EU. Een -stabiliserende, conflictoplossende- rol spelen op het wereldtoneel lijkt een van de grote ’roepingen’ van een verenigd Europa. Alleen lijkt de daarvoor noodzakelijke massa -een van de argumenten voor uitbreiding- tegelijkertijd een barrière voor het invullen van die roeping.

Uitbreiding?
Moet de uitbreiding van de EU dan doorgaan of niet? Wat is in het belang van de burgers? Het draagvlak voor het verenigde Europa zal niet toenemen als de beslissingen over dergelijke dilemma’s overgelaten worden aan het specialistische Europa-circuit. De aarzelingen van burgers bij de uitbreiding van de EU zijn gestoeld op werkelijk bestaande dilemma’s. Het is daarmee van groot belang die burgers ook te betrekken bij het debat over de lastige afwegingen waarvoor wij in Europa staan. Het ”ja” van het Ierse referendum -waarover in Brussel opgelucht is ademgehaald- toont aan dat burgers wel degelijk oog hebben voor beide kanten van het dilemma en niet alleen voor de economische risico’s van uitbreiding.

Het pleidooi van GroenLinks en D66 om ook in Nederland een referendum te houden over de uitbreiding van de EU kan niet los gezien worden van het Ierse ”ja”. Blijkbaar heeft het Ierse ”ja” vertrouwen gegeven in het vermogen en de bereidheid van burgers om de complexe belangen af te wegen. Het uitschrijven van een referendum vraagt echter niet alleen de burgers om een complexe afweging te maken, maar dwingt ook de overheid om -eindelijk- heel helder en begrijpelijk aan haar burgers uit te leggen wat de argumenten voor en tegen de uitbreiding zijn.

De auteurs zijn verbonden aan het Forum voor Democratische Ontwikkeling.