Aanstaande vrijdag en zaterdag vergaderen de regeringsleiders van de vijftien lidstaten. Het beraad vormt het slotakkoord van het voorzitterschap van Spanje. Op 1 juli zijn de Denen aan de beurt om gedurende zes maanden de kar te trekken. In die periode zullen de finale beslissingen over de beoogde uitbreiding in 2004 de meeste aandacht opeisen.

Heftige bewegingen kenmerken het politieke krachtenveld binnen Europa. Links is even helemaal uit de mode. De ruk naar rechts gaat gepaard met de opmars van extreme en populistische partijen. Die doen bij de stembus goede zaken door in te spelen op de onvrede over het groeiend aantal buitenlanders in de samenleving en op gevoelens van onveiligheid. Groeperingen die luidkeels roepen om actie, hebben de wind in de zeilen.

De zittende politici lijken wakker geschud, vooral door het succes van Le Pen bij de Franse presidentsverkiezingen en door de aardverschuiving die Fortuyn in het Nederlandse parlement wist te bewerkstelligen. De conservatieve Aznar en zijn Britse sociaal-democratische ambtgenoot, Blair, namen het voortouw. Zij kondigden aan het asiel- en immigratiebeleid uitgebreid aan de orde te zullen stellen in Sevilla.

We mogen dit onderwerp niet overlaten aan het radicale kamp, benadrukken zij. Het duo krijgt bijval van Schröder en Chirac. En voorzitter Prodi van de Europese Commissie waarschuwt: „De signalen zijn duidelijk. We moeten de verzuchtingen van de burgers serieus nemen.”

De EU streeft er niet naar de grenzen hermetisch te sluiten en, wat wel wordt genoemd, een ”Fort Europa” te bouwen. Diverse sectoren kampen met een tekort aan arbeidskrachten. Werknemers van elders zijn in sommige delen van de economie bijzonder welkom, zeker als straks de bevolking verder vergrijst. Duitsland bijvoorbeeld haalt computerspecialisten uit India.

De Unie wil evenmin de deur dichtgooien voor degenen die op de vlucht zijn omdat hun leven gevaar loopt. „Geen oplossingen die indruisen tegen de mensenrechten en tegen onze grondwaarden”, zoals Prodi het verwoordt. Maar zij probeert wel de strijd aan te binden met het verschijnsel van de illegale immigratie. Elk jaar duiken naar schatting zo’n half miljoen personen op in de Gemeenschap die niet in het bezit zijn van de vereiste papieren.

Verschillende landen scherpten de voorbije weken hun nationale wetgeving reeds aan. Denemarken, Groot-Brittannië, Italië en Spanje verzwaarden de regels voor het verwerven van een verblijfsvergunning en troffen maatregelen om gelukszoekers af te schrikken.

Nederland slaat dezelfde weg in. CDA, LPF en VVD, die onderhandelen over een nieuw kabinet, hebben inmiddels overeenstemming bereikt over een reeks ingrepen. Gezinshereniging wordt moeilijker en de overheid zal de inspanningen vergroten om uitgeprocedeerde asielaanvragers daadwerkelijk uit te wijzen.

In Sevilla moet die ontwikkeling een Europese dimensie krijgen. De aanslagen van 11 september in Amerika wekten een gevoel van urgentie ten aanzien van de aanpak van het internationaal terrorisme. Dat mondde binnen de EU uit in onder meer een deal over een gemeenschappelijk arrestatiebevel, dat de mogelijkheid verschaft onderling verdachten uit te leveren. Wellicht zorgen de electorale verschuivingen voor een doorbraak bij het zoeken naar een gezamenlijke benadering van de problematiek van de vreemdelingen.

De basis daarvoor is al gelegd in het in 1997 tot stand gebrachte Verdrag van Amsterdam. Dat bepaalt dat er een Europese ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid dient te komen. In gewoon Nederlands betekent dat een hechtere samenwerking in de sfeer van justitie en binnenlandse zaken. Sinds 1999, toen Prodi zijn team formeerde, kennen we een Europese commissaris, de Portugees Vitorino, die specifiek is belast met het beheer van de zaken op dat terrein.

In oktober van dat jaar werd er in het Finse Tampere een extra top gewijd aan het thema asiel en immigratie. De presidenten en premiers stippelden de hoofdlijnen uit voor een nauwere coördinatie. Maar in de periode daarna stokte de uitwerking van de principes in concrete maatregelen, die unanimiteit vereisen onder de lidstaten.

Zo ontbreekt het tot dusver aan een geharmoniseerd systeem van procedures en opvang, dat kan vermijden dat ontheemden in groten getale naar landen met de voor hen gunstigste behandeling trekken.

Aznar, onder wiens regie het overleg van eind deze week plaatsheeft, heeft zijn minister van Binnenlandse Zaken, Rajoy, een document laten opstellen ten behoeve van de besprekingen met zijn collega’s. Dat voorziet in „programma’s” en in „globale plannen” op punten als het bestrijden van de komst van illegalen, het bevorderen van de integratie van legale immigranten, het verbeteren van de bescherming van de buitengrenzen, het hard optreden tegen organisaties die zich schuldig maken aan mensensmokkel en het beperken van de economische hulp aan landen die onvoldoende bijdragen aan het indammen van de massa’s mensen die op drift raken.

Wat het laatste betreft: de EU overweegt een koppeling aan te brengen tussen het migratie- en het buitenlands beleid. Daarbij valt te denken aan een partnerschap met naties waar de oorsprong ligt van veel immigranten en dat afspraken omvat over de terugkeer van personen die niet in Europa thuishoren. Regeringen in Afrika en Azië die onvoldoende meewerken, worden wellicht gekort op de financiële steun die zij vanuit Brussel ontvangen.

Een prominent onderwerp van discussie in de Zuid-Spaanse stad is de suggestie van de Europese Commissie om op termijn een gezamenlijke grenspolitie op te richten; een korps van douaniers uit alle windstreken die allemaal zijn getooid in hetzelfde uniform. In dat scenario assisteert een Griek wellicht bij de controles op Schiphol en patrouilleert een Italiaan in het gebied waar Polen en Wit-Rusland elkaar raken.

De lidstaten oordelen welwillend over dat initiatief, zo bleek vorige week al tijdens een sessie van de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken in Luxemburg. De hoogste politieke vertegenwoordigers zullen dat waarschijnlijk bevestigen, maar het verwezenlijken van het idee, dat eensgezindheid vereist over onder andere de bevoegdheden, in relatie tot de nationale soevereiniteit, zal nog veel tijd vergen.

De Commissie hoopt in ieder geval op een spoedige eerste aanzet in de door haar gewenste richting. Zij dringt erop aan de verantwoordelijke functionarissen voor de grensbewaking bij elkaar te brengen voor afspraken over het uitwisselen van informatie en ervaringen en het op elkaar afstemmen van hun werkwijzen.

De top in Sevilla resulteert naar verwachting in een slotverklaring met een waslijst van voornemens. De regeringsleiders zullen de mond vol hebben over belangrijke stappen voorwaarts. Maar papier is geduldig en mooie woorden alleen zijn niet voldoende. Dat heeft het traject na Tampere al geleerd. De toekomst zal uitwijzen hoe ver de politieke bereidheid thans daadwerkelijk reikt.