De gewone burger mag dinsdag niet stemmen bij de Eerste Kamerverkiezingen, maar heeft toch invloed op de samenstelling van de Senaat. Indirect, namelijk via de 616 personen die in maart door de burger zijn verkozen. Zij mogen stemmen bij de Eerste Kamerverkiezingen. Voorheen waren het alleen de Provinciale Statenleden –tegenwoordig 572 personen– die stemrecht hadden. In 2019 kwamen daar in totaal 19 leden van 3 kiescolleges bij; vertegenwoordigers van de inwoners van de Caraïbische eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Deze drie eilanden zijn onderdeel van Nederland, maar horen niet bij een provincie. Door de instelling van kiescolleges, hebben de inwoners alsnog invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Dit jaar wordt de groep opnieuw uitgebreid: ook 25 vertegenwoordigers van Nederlanders in het buitenland mogen op 30 mei hun stem uitbrengen.

Er zijn behoorlijke verschillen te zien in de mate van invloed die kiezers –via één van deze 616 personen– hebben op de samenstelling van de Senaat. In 2019 had iemand die voor het kiescollege van Sint Eustatius stemde 3,8 keer zo veel invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer als een Drent die in zijn of haar provincie voor de Provinciale Staten had gestemd. Anders gezegd was er dus sprake van 280 procent meer invloed.

Dit jaar zijn de maximale verschillen kleiner, maar alsnog aanzienlijk. Iemand die in maart stemde voor het kiescollege van Sint Eustatius of Saba, heeft ruim twee keer zo veel invloed als een Drent of een Fries die bij de Provinciale Statenverkiezingen stemde. Het grootste verschil is er tussen Nederlandse kiezers uit het buitenland en stemmers op Sint Eustatius. Die laatsten hebben 2,25 keer zo veel invloed, oftewel 125 procent meer.

Maar ook dichter bij huis, in het Europese deel van Nederland, zijn er verschillen. Zo heeft een kiezer uit Flevoland 41 procent meer invloed dan een stemmer uit Drenthe. Het gat is bijna verdubbeld ten opzichte van vier jaar geleden. Ook toen had een kiezer uit Flevoland de meeste invloed, en een stemmer uit Drenthe de minste.

Hoe zijn deze verschillen in invloed mogelijk? De stem van de 616 kiesgerechtigde personen voor de Eerste Kamerverkiezingen heeft een bepaalde stemwaarde. Zo telt de stem van een Statenlid uit Zuid-Holland bij de Senaatsverkiezingen bijna zeven keer zo zwaar als die van een collega uit Zeeland.

Crux

De stemwaarde is niet vastgesteld op basis van het aantal kiezers dat in maart stemde, maar op basis van álle inwoners van het gebied dat zij vertegenwoordigen. De totale stemwaarde van een provincie is een honderdste deel van het aantal inwoners. Zo heeft Zeeland 39 Statenleden met ieder een stemwaarde van 100; de provincie telt ruim 391.000 inwoners. Uitzondering op deze regel vormen de afgevaardigden namens Nederlanders in het buitenland; zij vertegenwoordigen alleen het aantal mensen dat zich voor de verkiezingen registreerde.

Op zichzelf zorgt een stemwaarde op basis van inwoneraantal niet per se voor een ongelijke invloed van kiezers op de samenstelling van de Senaat. Wat dan wel? De crux zit hem in het feit dat in het ene gebied een groter gedeelte van de inwoners naar de stembus gaat dan in een andere regio. Dat heeft twee oorzaken. Allereerst het aantal kiesgerechtigden. De ene provincie heeft nu eenmaal meer minderjarigen en expats dan de andere. Daarnaast is het aantal mensen dat een –geldige– stem uitbrengt van belang. Niet overal gaan even veel mensen naar de stembus.

Bij alle verkiezingen, ook voor Provinciale Staten en de kiescolleges, wordt de uitslag bepaald door de uitgebrachte geldige stemmen. Maar de stemwaarde die Staten- en kiescollegeleden vervolgens hebben bij de Eerste Kamerverkiezingen, staat los van het aantal stemmen. Door de koppeling van de stemwaarde aan het inwoneraantal geldt: hoe minder mensen stemden, hoe groter de invloed is van een persoon die wél stemde op de samenstelling van de Senaat.

Tussen de provincies en eilanden zijn er aanzienlijke verschillen in het percentage inwoners dat stemt, en dus kan een kiezer uit de ene provincie meer invloed hebben dan een stemmer uit een ander landsdeel. Ter illustratie: op Sint Eustatius bracht 24,8 procent van de mensen een geldige stem uit; in Flevoland 36,7 procent en in Drenthe 51,7 procent.

Het is dus niet om het even of de stemwaarde wordt bepaald op basis van het inwoneraantal dan wel het aantal geldige stemmen. Sterker nog: de keus voor het een of ander kan zelfs uitmaken hoeveel zetels partijen in de Eerste Kamer behalen. De recent overleden zetelrekenmeester Hylke ten Cate reconstrueerde na de Senaatsverkiezingen van 2019 wat, gegeven de uitslag, het stemgedrag van de honderden Staten- en kiescollegeleden moet zijn geweest. Deze reconstructie kan opnieuw worden uitgevoerd, maar dan met gecorrigeerde stemwaardes. Wat blijkt: wanneer de stemming op exact dezelfde wijze verlopen zou zijn, maar met stemwaardes gebaseerd op het aantal geldige stemmen, zou D66 één zetel minder hebben gehaald; GroenLinks één meer. Kanttekening daarbij is dat de vier coalitiepartijen elkaar alsnog zó geholpen zouden kunnen hebben dat D66 alsnog een restzetel zou krijgen.

De ongelijke invloed van kiezers is voor veel burgers wellicht onbekend. In Den Haag is het dat zéker niet. Sterker nog: honderd jaar geleden werd er al over gesproken.

De Raad van State zette in 2020 meerdere modellen voor berekening van de stemwaarde op een rij. Allereerst kunnen alle inwoners worden meegeteld. Andere opties zijn om alleen alle Nederlandse inwoners mee te tellen, of alleen alle kiesgerechtigden. Een vierde variant is om alleen het aantal mensen dat daadwerkelijk heeft gestemd, mee te tellen.

„De keuze voor alle inwoners van de provincie staat al in de Kieswet sinds de getrapte verkiezing van de Eerste Kamer is ingevoerd”, schrijft het adviesorgaan. Dat is sinds 1848. Nadien is de bepaling van de stemwaarde voor de Eerste Kamerverkiezingen echter wel herhaaldelijk ter discussie gesteld.

Principieel argument

Een woordvoerder van de Kiesraad geeft aan met welke motivatie politiek Den Haag koos voor gebruik van het inwoneraantal bij het bepalen van de stemwaarde: „Kamer en kabinet vonden het niet zuiver om de stemwaarde afhankelijk te maken van de opkomst, omdat dit de verschillen tussen provincies afhankelijk zou maken van de intensiteit van de verkiezingscampagne en de opkomst van kiezers.” Het baseren van de stemwaarde op het aantal inwoners, en niet op het aantal kiesgerechtigden, „was aanvankelijk een pragmatische keuze: voor de berekening maakten beide aantallen weinig verschil en het aantal inwoners was eenvoudiger vast te stellen dan het aantal kiesgerechtigden. Later voegden Kamerleden een principieel argument toe: Statenleden vertegenwoordigden in hun ogen alle inwoners van de provincie, en niet alleen de kiesgerechtigden.”

Voorstellen om uit te gaan van het aantal uitgebrachte stemmen of van het aantal kiesgerechtigden, haalden geen meerderheid. Adolf Robbert van de Laar van de Christelijk-Sociale Partij stelde in 1921 dat „de waarde van de stem van ieder Statenlid op electorale wijze moet worden bepaald en niet moet worden bepaald door het zielental van de provincie. Wat voor verband toch is er tusschen het zielental van de provincie en de waarde van de stemmen? Geen verband.” Zijn amendement werd verworpen.

PvdA-Kamerlid Schelto Patijn diende in 1983 een wijzigingsvoorstel in om voortaan uit te gaan van het aantal uitgebrachte stemmen bij de Provinciale Statenverkiezingen. Ook zijn voorstel werd weggestemd.

GroenLinks wilde in 2020 weten of het kabinet had overwogen om voor het bepalen van de stemwaarde te kijken naar het aantal stemmers bij de verkiezingen van Staten- en kiescollegeleden. De Kamer boog zich destijds over het instellen van het kiescollege voor Nederlanders in het buitenland.

Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren stelde dat het kabinet heeft overwogen de stemwaarde vast te stellen op basis van het aantal uitgebrachte stemmen, in plaats van de inwonertallen. „Alles afwegende heeft het kabinet de voorkeur om dat niet te doen”, zo schreef ze. De doorslaggevende reden: Eerste Kamerverkiezingen zouden daardoor „in een ander perspectief” worden geplaatst. Die verkiezing wordt, volgens Ollongren, nu gezien als een rechtstreekse verkiezingen door de leden van de Provinciale Staten en de kiescolleges. „Door de stemwaarde te baseren op het aantal uitgebrachte stemmen zou die verkiezing veeleer het karakter krijgen van een indirecte verkiezing door de kiezers.”

Grondwet

De Eerste Kamerverkiezingen wórden echter al breed gezien als een indirecte verkiezing. Hoe dan ook: het is aan het parlement om te bepalen of de huidige methode voldoende recht doet aan de Grondwet, waarin evenredige vertegenwoordiging is vastgelegd. Een relevant gegeven is dat de ongelijke invloed in 2019 is geëxplodeerd. Dit jaar is het maximale verschil weliswaar kleiner, maar alsnog heeft de ene kiezer meer dan dubbel zo veel invloed als de andere.