Van Middelkoop: ”Responsibility to protect”-beginsel vraagt om duidelijk kader

De overheid ontleent haar gezag van God, Die haar heeft ingesteld en aan het volk gegeven en door haar vertegenwoordigers wordt bevestigd. Daar ligt dan ook de grens van haar soevereiniteit. Die overheid is niet slechts verantwoording schuldig aan zichzelf, zij heeft een mandaat waaraan zij dient te gehoorzamen. Tot dat mandaat behoort de zorg voor het welzijn van haar burgers, te beginnen bij het garanderen van veiligheid.

In het calvinistisch verzetsrecht uit de 16e eeuw is erkend dat dit mandaat opgezegd mag worden als het wordt geperverteerd en zich op systematische en levenbedreigende wijze tegen de eigen burgers keert.

Dat verzetsrecht keerde zich tegen moderne contracttheorieën. Dergelijke contracttheorieën vormden de grondslag voor de absolute monarchieën van die tijd, voor het staatsabsolutisme. In feite kwam in die humanistische opvattingen de staat boven de wet en het recht te staan.

Juristen en theologen van voornamelijk calvinistischen huize verzetten zich daar als eersten tegen. Zij maakten school als de monarchomachen, de tirannenbestrijders. Alleen God is absoluut en alleen Zijn wet is bepalend voor de juiste uitoefening van macht. En niet andersom.

Passende maatregelen

De vraag is nu of deze normatieve bepaling van de staat een internationaalrechtelijk effect moet kunnen krijgen. Moet het juridisch mogelijk zijn dat een staat zijn soevereiniteit verliest, en daarom als het ware internationaal ”onder gezag” wordt gesteld? En zo ja, wie is dan daartoe bevoegd?

Het interessante is nu dat op het niveau van de Verenigde Naties in deze discussie een eerste stap is gezet met de introductie van het beginsel van het ”responsibility to protect”. In 2005 hebben staatshoofden en regeringsleiders in het verband van de zestigste vergadering van de Algemene Vergadering van de VN een document aangenomen waarin onder meer het volgende is geponeerd: „Each individual State has the responsibility to protect its populations from war crimes, ethnic cleansing, and crimes against humanity.”

Deze normatieve eis, die revolutionair mag worden genoemd, richt zich vanzelfsprekend tot de staten die het aangaat. Er wordt echter aan toegevoegd dat bij gebleken onwil de collectieve verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap wordt geactiveerd en dat het dan aan de Veiligheidsraad is om passende maatregelen te nemen, de inzet van militair geweld niet uitgezonderd.

Voor het eerst in eeuwen is het beginsel van staatssoevereiniteit van een normatieve bepaling voorzien, geconditioneerd. Het is een stap die, ook op basis van een christelijke visie op de staat en zijn normatief begrensde legitimiteit, verwelkomd kan worden. Hier wordt immers de vanouds soevereine staatsmacht op het cruciale punt van de bescherming van burgers voor het eerst aan regels van het recht gebonden en wordt er ter zake ook een collectieve verantwoordelijkheid voor de internationale statengemeenschap geponeerd.

Vrijblijvendheid voorbij

Men denke niet licht over deze omslag in denken. Het betekent immers ook dat er een morele plicht gaat rusten op de statengemeenschap om actie te ondernemen in het geval van deze ernstige misdaden. Wij zijn dan wel de vrijblijvendheid voorbij.

Was er in de wereld in het geval van de genocide in Rwanda nog sprake van morele verlegenheid over eigen passiviteit, nu zal men zich verantwoordelijk weten op grond van door zichzelf aanvaarde beginselen. En daarna komen nog de praktische problemen, die legio zullen zijn. De VN beschikken immers niet over eigen interventiemogelijkheden, al biedt het Handvest daarvoor wel een grondslag, die op goede gronden nooit is benut.

Het beginsel van de ”responsibility to protect” moet wel tegen zichzelf in bescherming worden genomen. Immers, niet elke weigering van een overheid om de eigen burgers of bijvoorbeeld etnische minderheden te beschermen mag leiden tot interventie van buitenaf, laat staan een militaire. De internationale verantwoordelijkheid is een begrensde en mag alleen dan worden ingeroepen als er sprake is van zeer ernstige misdaden.

Bescherming is ook nodig tegen kritiek dat het pas dan zal worden toegepast als daarmee ook en vooral de belangen van anderen, bijvoorbeeld grootmachten, worden gediend.

Criminele evidentie

Ik meen daarom dat de Veiligheidsraad de betekenis en de reikwijdte van dit nieuwe beginsel moet verduidelijken, bijvoorbeeld in een gezaghebbende verklaring. En wel op twee manieren.

Allereerst moet uitgesproken worden dat het mandaat van de raad op grond van het relevante hoofdstuk VII van het Handvest daadwerkelijk is verruimd. Zijn bevoegdheid betreft niet alleen meer de interstatelijke „bedreigingen van de vrede, vredebreuk en daden van agressie”, maar ook het mandateren van een geweldsinterventie wanneer de interne rechtsorde van een staat in ernstige mate wordt geschonden. Het gaat niet alleen meer om veiligheid, maar ook om humaniteit en gerechtigheid.

In de tweede plaats, daar nauw mee samenhangend, moet het beginsel voor dat doel zo worden geoperationaliseerd dat duidelijk is dat alleen dan een interventie geoorloofd is wanneer er sprake is van zeer ernstige schendingen van het recht, van misdrijven begaan door een overheid, zoals genocide, etnische of religieuze zuivering of omvangrijk en structureel geweld tegen de bevolking. Niet elk binnenlands conflict met geweldsuitbarstingen rechtvaardigt een interventie van buitenaf. Er moet derhalve sprake zijn van een criminele evidentie.

Alleen dan kan rechtens op de soevereiniteit van een staat worden ingebroken. Met het oog op een herstel van nieuwe en rechtvaardige interne verhoudingen tussen overheid en burgers.

Soft power

Met dit betoog heb ik de grenzen van legitimiteit verkend en ook niet meer dan dat. De vraag naar de rechtvaardiging van passiviteit of activiteit is onderdeel van het zoeken naar publieke gerechtigheid, ook in internationale aangelegenheden.

Het zou echter een misverstand zijn om te denken dat hiermee de deur is opengezet naar een praktijk van veelvuldig interveniëren. Het gebruik van geweld is en blijft een ”ultimum remedium”. Alvorens daartoe te besluiten kan een heel scala van maatregelen, wel aangeduid als het gebruik van soft power, worden benut. Vaak zal dat voldoende zijn.

Soms moet daarmee, lettend op de te vrezen ongewenste gevolgen van een interventie, noodgedwongen worden volstaan. Denk aan Syrië of, al veel langer, Noord-Korea. Men moet overigens altijd beseffen dat in de internationale politiek zelden gevallen aan elkaar gelijk zijn.

Waar het om gaat is dat een rechtvaardigingsgrond voor een interventie een noodzakelijke, maar niet een voldoende voorwaarde is. De reële angst voor een veel groter conflict, de onzekerheid of een nieuwe, stabiele situatie kan worden bereikt of de militaire risico’s kunnen een interventiebesluit stuiten.

Verstoord werkelijkheidsbesef

Dit betoog leidt nog tot een andere afgrenzing. Ik wijs daarvoor op het gevaar van de hoogmoed, van de arrogantie van de macht. Die arrogantie betreft niet slechts de wil tot heersen in plaats van dienen, maar leidt vaak ook tot een gevaarlijke overmoed en een verstoord begrip van de werkelijkheid.

Irak is het recentste en duidelijkste voorbeeld van het euvel van een verstoord werkelijkheidsbesef. De Amerikaanse militaire overmacht en politieke overmoed benamen het zicht op de complexiteit van het multi-etnische en religieuze karakter van het land dat men was binnengevallen en dat daarna weer moest worden opgebouwd.

Dit type overmoed miskent het tragische karakter van ons ondermaanse, waarin spanning, twist en chaos de leefsfeer bepalen. Het behoort tot het realistische karakter van de christelijke politiek om te beseffen dat de volmaakte rechtvaardigheid in een staat en tussen staten op aarde nooit zal bestaan.

De auteur is oud-minister van Defensie namens de ChristenUnie. Dit artikel is een bewerking van de Groen van Prinstererlezing, die hij woensdagavond verzorgde op het militaire landgoed De Zwaluwenberg in Hilversum.

Van Middelkoop: ”Responsibility to protect”-beginsel vraagt om duidelijk kader

Opinie

RD.nl in uw mailbox?