Kabinet moet met beter verhaal over referendum komen

„In Denemarken, een land dat op democratierankings doorgaans ruim boven Nederland staat, was de regering door een reeks van referenda al veel eerder en effectiever wakkergeschud.” Foto: het Nyhavn-district in de Deense hoofdstad Kopenhagen. beeld iStock

Het kabinet-Rutte III wil het raadplegend referendum via een intrekkingswet afschaffen. Frank Hendriks heeft zijn bedenkingen bij deze nieuwe beweging tegen het nationale referendum.

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III is afgesproken dat het nationaal referendum op grond van een burgerinitiatief, sinds juli 2015 toegestaan, zo spoedig mogelijk weer moet worden afgeschaft. Het raadgevend referendum, door de coalitiepartijen voorgesteld als „opstap naar een bindend correctief referendum”, had „niet gebracht wat ervan werd verwacht.”

In een schriftelijk antwoord op Kamervragen herhaalt minister Ollongren deze woorden tot viermaal toe, zonder echt duidelijk te maken voor wíé het raadgevend referendum nu eigenlijk wát niet heeft gebracht. En is het wegvallen van uitzicht op het zwaardere correctief referendum nu werkelijk reden om de lichtere, raadplegende variant (omdat het een „opstap” zou zijn) ook niet meer te willen?

Pijnlijk

Zonder beter verhaal over het referendum blijft het beeld hangen van een regering die vooral zelf geen nieuwe tik op de vingers wil riskeren, zoals in 2016 bij het Oekraïnereferendum. Het ”nee” bij dit referendum was in het bijzonder pijnlijk voor minister-president Rutte, die terug moest naar de Europese verdragspartners, tegen wie hij eerder ”ja” had gezegd, helaas zonder voorbehoud van een mogelijk referendum.

Hoe frustrerend dit voor de Nederlandse regering en haar voorman ook moet zijn geweest, voor het wegnemen van een democratisch controlemechanisme kan dit nooit voldoende grondslag zijn.

Wat is hier aan de hand? Aan de oppervlakte zien we een minister van Binnenlandse Zaken die vakkundig ”on message” blijft, al schuurt de boodschap uit het regeerakkoord met de historische boodschap van haar partij (D66). Met steun van de coalitiepartijen kan ze daarmee waarschijnlijk wegkomen in de Tweede Kamer.

Dieper gelegen zien we de werking van een tamelijk achterhaalde democratieopvatting die de Haagse politiek nog veel breder in de greep houdt.

Centraal hierin staat de gedachte dat vertegenwoordigende democratie onmogelijk kan samengaan met directe democratie, gevoegd bij de overtuiging dat er in een democratie hoofdzakelijk moet worden meegewerkt.

Tegendruk

Voor een gezonde dosis tegendemocratie, zoals door de invloedrijke Franse denker Rosanvallon bepleit, bestaat in Nederland vanouds weinig sympathie. Zeker als de tegendemocratie tot meer verplicht dan de vormen van inspraak, samenspraak en medezeggenschap die het Nederlands bestuur doorgaans veel speelruimte laten.

De bondige samenvatting van democratie van de voormalige Amerikaanse president Lincoln, „Government of the people, by the people, for the people”, wordt in het Nederlandse bestuur meestal selectief verwelkomd. Een betrokken burgersamenleving is mooi, maar ze moet wel een beetje meewerken met het bestuur.

In de bestuurscultuur van de waterschappen, historisch fundament van de Nederlandse staat, moest iedereen al zijn steentje bijdragen, ”meedijken”. Bestuur is nog steeds vooral ”medebestuur”, en tegenwoordig moet iedereen zo veel mogelijk ”meedoen” in de participatiesamenleving.

Hoewel samenwerkingsvermogen een groot goed is, heeft een vitale democratie ook maatschappelijke tegendruk nodig. Wie denkt dat dit in een coalitiesysteem voldoende is gewaarborgd, is naïef en blind voor de recente geschiedenis. In het interviewprogramma ”Kijken in de ziel” gaf oud-premier Kok, exponent van de coalitiepolitiek, ruiterlijk toe dat hij te weinig had meegekregen van de vragen over de multiculturele samenleving die in ‘zijn’ jaren negentig buiten de bubbel van de polderpolitiek groeiden.

Hij had hetzelfde kunnen zeggen over de groeiende twijfels bij de versnelde uitbreiding van de EU. Die twijfels groeiden al stevig in de jaren negentig, maar werden door het politieke systeem ook slecht gehoord.

Waarschuwingssysteem

In Denemarken, een land dat op democratierankings doorgaans ruim boven Nederland staat, was de regering door een reeks van referenda al veel eerder en effectiever wakkergeschud. Met sommige aspecten van europeanisering bleek de Deense bevolking te kunnen instemmen en met andere duidelijk niet. Deense ministers namen deze signalen als voorbehoud of voorwaarde mee naar de Europese onderhandelingstafels, met zichtbaar effect.

In de jaren negentig werd het EU-lidmaatschap in Denemarken steeds positiever beoordeeld, in Nederland steeds negatiever. In Nederland kwam de opgebouwde onvrede verlaat en versterkt tot uitdrukking bij het raadplegend referendum over het Europese Grondwetsontwerp van 2005.

Voor het Burgercomité-EU was het laten vervliegen van dit signaal een belangrijke drijfveer voor het aankaarten van het raadgevend referendum van 2016, over het Oekraïneverdrag, dat voor de Nederlandse regering opnieuw een gevoelige tegenslag opleverde. In plaats van nu eindelijk in te zien dat er lange tijd iets essentieels ontbrak (een niet te negeren waarschuwingssysteem voor maatschappelijk ongenoegen) concludeert het kabinet-Rutte III dat het maar weer klaar moet zijn met het tegenspel.

Door niet een verbeterde referendumwet maar een intrekkingswet te agenderen, kiest de regering voor jarenlange stilstand in de ontwikkeling van een effectief waarschuwingssysteem.

Scherp houden

Ter ”compensatie” biedt de regering een mogelijk ander regime voor burgemeestersbenoemingen aan, naast eventuele buurtrechten en andere investeringen in de lokale participatiesamenleving. Dat zijn allemaal zaken waar de nationale politiek weinig last van zal krijgen en die geen waarschuwingsfunctie richting Den Haag behelzen. Goed ontworpen referenda kunnen die functie wel hebben, als ”zwaard van Damocles”, dat alleen al door in de lucht te hangen, gekozen politici scherp houdt.

Er bestaan zeker ook slecht ontworpen referenda, speeltjes van autocratische en semi-autocratische politici, en er is alle reden om die de pas af te snijden. Maar laten we daarnaast ook kijken naar fatsoenlijke democratieën die hoger op internationale democratieranglijsten staan dan Nederland, en toch minder krampachtig omgaan met nationale referenda.

Denemarken noemde ik al als leerzaam voorbeeld. Zwitserland is een uitbundig voorbeeld, maar ook Ierland, Nieuw-Zeeland, Australië, Canada en Duitsland (de deelstaten bij de laatste twee) horen thuis in het rijtje van hoogwaardige, representatieve systemen mét referendumdruk. Het zou de Nederlandse politiek sieren als ze het aandurfde om hier met open vizier naar te kijken.

De auteur is hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan Tilburg University en schreef uitgebreid over referenda, onder meer het boek ”Democratische zegen of vloek. Aantekeningen bij het referendum”. Dit artikel is een uitwerking van zijn bijdrage aan het actualiteitendebat ”Het referendum: valt er nog iets te kiezen?”, georganiseerd door het Montesquieu Instituut in Den Haag (Nieuwspoort).