Minister Slob van Onderwijs vatte vorige week donderdag kernachtig het grote dilemma samen waar hij voor staat bij het onderwijsachterstandenbeleid. Het uitgangspunt van dit kabinet is dat het niet uit moet maken waar een kind met een onderwijsachterstand woont als het gaat om een extra steuntje in de rug. Het huidige kabinet wil een betere verdeling van de bestaande middelen.

Maar als er niet heel veel meer geld beschikbaar komt, dan krijgen de grote steden met ingang van 2019 miljoenen euro’s minder. En dat willen die steden natuurlijk niet. De pijn wordt gedeeltelijk verlicht omdat dit kabinet 170 miljoen extra uittrekt voor het achterstandenbeleid, maar toch gaan de steden er straks fors op achteruit. Ze hebben een bondgenoot gevonden in de linkse oppositie, zo bleek donderdag tijdens een commissievergadering over de toekomst van het onderwijsachterstandenbeleid. Volgende maand hakt Slob een knoop door, zo beloofde hij de Kamer tijdens het debat.

In het achterstandenbeleid gaat jaarlijks zo’n 750 miljoen euro om. Daarvan gaat het overgrote deel, namelijk zo’n 480 miljoen, naar gemeenten en 270 miljoen naar basisscholen. Het gaat om ondersteuning van kinderen die door ongunstige economische, sociale of culturele omstandigheden slechter presteren dan ze op grond van hun intelligentie zouden kunnen.

Voorschoolse educatie

Gemeenten krijgen voor het onderwijsachterstandenbeleid –minister Slob spreekt liever over onderwijskansenbeleid– geld waarmee ze voorschoolse educatie kunnen organiseren. Kinderen vanaf tweeënhalf jaar oud mogen daar gebruik van maken. Ze krijgen een educatief aanbod van tien uur per week. Overigens is in het regeerakkoord afgesproken dat dit binnen afzienbare termijn naar zestien uur per week gaat.

Scholen met kinderen die een onderwijsachterstand hebben, krijgen een aanvullende bekostiging. Dat gaat via de zogenoemde gewichtenregeling en impulsregeling. Voor kinderen van ouders met een lage of geen opleiding krijgen de scholen extra geld. Dat zetten de scholen meestal in voor extra personeel, kleinere klassen of extra stof voor de kleutergroepen.

Uit onderzoek blijkt dat de onderwijsachterstanden van kinderen tussen de tweeënhalf en twaalf jaar verkleinen als ze van de voorzieningen gebruikmaken. Voorwaarde is wel dat er blijvend aan de winst wordt gewerkt, anders verdwijnt de ingehaalde achterstand als sneeuw voor de zon.

Knelpunten

Er zijn nu twee forse knelpunten bij het onderwijsachterstandenbeleid. Het eerste is dat de middelen voor de gemeenten niet eerlijk over het land zijn verdeeld. De opmerkingen die minister Slob tijdens de commissievergadering van vorige week maakte over Amsterdam en Utrecht vormen daarvan het sprekende bewijs. Dat heeft onder meer te maken met de grondslag van de regeling. Die is gebaseerd op een regeling uit 2009. Die regeling zou eenmaal per vier jaar aangepast worden aan de werkelijkheid, maar dat is niet gebeurd omdat anders de grote steden te veel geld moesten inleveren. Onder meer door verhuizingen is het opleidingsniveau van ouders in grote steden hoger dan vroeger. Daardoor gaat er nu verhoudingsgewijs te veel geld naar grote steden en te weinig naar kleinere gemeenten waar ook achterstanden zijn.

Het tweede knelpunt heeft betrekking op de geldstroom naar scholen. Die is de laatste jaren bijna gehalveerd, omdat het opleidingsniveau van ouders enorm is toegenomen en het totaal aantal leerlingen is afgenomen. Zo trokken de voorgangers van Slob in 2011 nog 425 euro uit voor het achterstandenbeleid op scholen, nu is dat bedrag 270 miljoen.

De huidige minister van Onderwijs heeft de ambitie om beide knelpunten op te lossen. Voor de scholen is dat relatief eenvoudig. Er komt een andere methode om de achterstanden te bepalen. Dus niet langer de oude gewichtenregeling, die alleen rekening houdt met het opleidingsniveau van de ouders, maar een nieuwe verdeelsleutel, opgesteld door het CBS (zie ”Nieuwe verdeelsleutel”). Als deze nieuwe regeling wordt toegepast, krijgen scholen in grote steden zeer waarschijnlijk straks minder geld en scholen in kleinere gemeenten meer.

Bloeden

De toekomstige verdeelsleutel voor het achterstandsgeld dat rechtstreeks naar gemeenten gaat, ziet er vergelijkbaar uit. Minister Slob wilde in eerste instantie geen keuze maken. In een brief aan de Kamer heeft hij vijf varianten uiteengezet om een beeld te schetsen van de mogelijkheden die er zijn voor verdeling van de middelen.

Er zijn drie knoppen waar de overheid aan kan draaien: de eerste is de omvang van de doelgroep. Komt er alleen hulp voor kinderen met een laag risico op een achterstand of alleen voor degenen die een hoog risico hebben? De tweede is de omvang van de gemeente. Maakt het uit in welke gemeente een kind woont? De laatste het aantal achterstandskinderen. In hoeverre maakt het uit hoeveel achterstandskinderen er op een school zitten of in een gemeente wonen?

De Kamer wilde vorige week niet duidelijk een keuze maken voor een van de opties die Slob voorlegde. De linkse oppositie was helder. Die vindt dat er een voorziening moet komen voor alle kinderen vanaf tweeënhalf jaar. Maar dat kost 700 miljoen extra en dat geld is er niet. Bovendien is daar ook geen draagvlak voor in de coalitie.

Op Slob rust nu de taak om keuzes te maken. Dat doet hij in april. Daarna komt de Kamer aan het woord. Dat zal na het meireces zijn. Eén ding staat als een paal boven water: de grote steden en gemeenten moeten bloeden.

Nieuwe verdeelsleutel

Basisscholen krijgen van de overheid extra geld om onderwijsachterstanden bij leerlingen weg te werken. Dat gebeurt via de zogenoemde gewichtenregeling en impulsregeling. Het ‘gewicht’ van een leerling bepaalt de hoogte van het bedrag en is afhankelijk van het opleidingsniveau van de ouders. Het ‘basisgewicht’ van een leerling is 0,0 en als de ouders een lage of geen opleiding hebben, kan dit oplopen tot 1,2. Een school krijgt dan voor zo’n leerling meer dan het dubbele in vergelijking met een normale leerling. Het geld komt dus niet ten goede aan de leerling afzonderlijk, maar aan de school als geheel. De gedachte is dat als een school veel leerlingen met achterstanden heeft, deze met de extra subsidie kleinere klassen kan vormen.

De laatste jaren neemt de ontevredenheid over de gewichtenregeling toe. Scholen moeten zelf opgeven welk opleidingsniveau de ouders van hun leerlingen hebben. Veel scholen geven verkeerde informatie door. Uit analyses van het ministerie van Onderwijs blijkt dat ruim een kwart van de ouderverklaringen onvolledig of onjuist is ingevuld.

Verder is het opleidingsniveau van de ouders de afgelopen jaren toegenomen, waardoor er feitelijk steeds minder geld naar de scholen gaat. Ook kinderen van vluchtelingen hebben vaker dan vroeger ouders die in het thuisland een hogere opleiding hebben genoten. Tot slot is ook het totaalaantal leerlingen gedaald.

Dat alles leidde ertoe dat het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) de opdracht kreeg een nieuwe indicator of verdeelsleutel te ontwikkelen. Die verdeelsleutel is nu gereed.

Kern daarvan is dat de overheid niet alleen kijkt naar het opleidingsniveau van de ouders, maar ook naar het land van herkomst, de verblijfsduur in Nederland en of de ouders in de schuldsanering zitten.

In de nieuwe situatie hoeven de scholen de gegevens niet langer door te geven aan het ministerie. Het CBS geeft straks in de zogenoemde achterstandsscore aan hoe groot de risico’s van kinderen op een school of in een gemeente zijn. Vervolgens koppelt het ministerie hier een bedrag aan.

Minister Slob wil de nieuwe indicator volgend jaar invoeren. De Tweede Kamer steunt de invoering ervan, zo bleek donderdag tijdens een commissievergadering.

Slob: Grotere gemeenten moeten scherpere keuzes maken

Waarom hebt u de Tweede Kamer vooraf betrokken bij de keuze die u moet maken voor het onderwijsachterstandenbeleid?

„Dat is inderdaad ongebruikelijk. De belangrijkste reden voor deze aanpak is dat ik draagvlak voor de keuze die we maken essentieel vind. Dit kabinet trekt 170 miljoen euro extra uit voor onderwijskansen. Toch moeten we een aantal ingewikkelde keuzes maken. Het geld voor onderwijskansen wordt nu heel ongelijk verdeeld over het land. Het maakt nu voor een kind met een risico op achterstand heel veel uit in welke gemeente het woont. Dat moet anders. Met het extra geld zullen heel veel gemeenten erop vooruitgaan, maar ook met het extra geld zijn er gemeenten die moeten inleveren.”

Bent u vorige week wat wijzer geworden? Niemand maakte een duidelijke keuze voor een van de opties die u voorlegde.

„Een deel van de Kamer gooide het over een heel andere boeg. Die wil een heel nieuw systeem: één voorziening voor alle peuters. Maar dat kost nog eens ruim 700 miljoen euro en dat geld is er niet. Dit kabinet kiest ervoor om het geld voor onderwijskansen te besteden aan díé kinderen die er het meest baat bij hebben. Ik ga daarmee nu aan de slag, zodat ik over een paar weken een uitgewerkt en concreet voorstel naar de Kamer kan sturen.”

Bent u bang voor de reacties van de grote steden? Die moeten straks miljoenen euro’s inleveren.

„Grote gemeenten zullen scherpere keuzes moeten maken. Andere gemeenten krijgen er echter heel veel geld bij. Ik wil niet alleen naar de grote steden kijken. Het moet voor een kind met een risico op achterstand niet uitmaken of het in een kleine of een grote stad woont. Ieder kind heeft recht op goede ondersteuning om zich optimaal te kunnen ontwikkelen.”