Politiek en ambtelijk Den Haag moeten op de schop. „De afstand die burgers tot het bestuur voelen, het verlies van vertrouwen in politici en politieke partijen, het gevoel van veel jonge mensen dat er spannender werkomgevingen zijn dan de rijksoverheid, het zijn evenzovele waarschuwingen dat wie nu geen groot onderhoud pleegt, straks met een organisatie zit die niet meer organisch met de samenleving is verbonden.”

De voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), oud-PvdA-fractie­voorzitter en oud-bewindsman prof. Jacques Wallage, schetst begin oktober bij de presentatie van ‘zijn’ rapport ”Sturen én verbinden, Naar een toekomstbestendige rijksoverheid” een somber beeld.

De verkokerde verticale instituties, zoals de ministeries en andere rijksdiensten, sluiten niet goed aan op een dynamische, horizontale netwerksamenleving. „Het gaat niet om een kleinere overheid, zeker niet om een grotere, maar om een radicaal anders functionerende overheid”, zo zegt de voorzitter van het Rob, die de regering gevraagd en ongevraagd adviseert over de inrichting en het functioneren van de overheid.

De kern van de oplossing is volgens Wallage een overheid die niet alleen moet besturen, maar ook moet verbinden. De burgers en hun organisaties willen vrijheid, en geen betutteling. Zij verwachten echter ook leiderschap van de bestuurders. „Maar in de dialoog die de burger vervolgens verwachten, moet het bestuur wel kunnen bewegen. Anders worden verwijten geput uit een inmiddels bekend arsenaal: het bestuur is autistisch, luistert niet, is te arrogant.” Te veel beweging wordt niet op prijs gesteld; anders zwabbert het bestuur en draait de politicus. Wallage: „Het is al met al een smal pad.”

Wat stelt de Rob concreet voor om de geschetste problemen het hoofd te bieden? En wat is de achtergrond daarvan?

Versterking positie kabinet en premier

Het functioneren van het kabinet moet volgens de Rob anders. Nu is iedere minister vooral gericht op zijn eigen portefeuille en vinden er in het kabinet te weinig fundamentele discussies plaats tussen bewindspersonen.

Wallage stelt daarom voor dat ministers meer meepraten over het beleid van hun collega’s. Er moet meer „verbindend” worden gewerkt. Daarom is een versterking van de positie van de minister-president nodig. Die moet onderwerpen op de agenda kunnen plaatsen, ook als de vakminister of de meerderheid van de ministerraad dat niet wil. Nu is de premier een primus inter pares, een eerste onder zijns gelijken, maar de minister-president moet zich meer opstellen als eerstverantwoordelijke voor het regeringsbeleid. Daarom dient hij een grotere staf te krijgen.

Om de nieuwe werkwijze te laten slagen, moet het aantal ministers in het kabinet omlaag. Zij richten zich dan vanzelf op een bredere portefeuille en op de hoofdlijnen. Als er voor een bepaald beleidsonderdeel te weinig aandacht zou zijn, dan kunnen er zogenoemde departementsministers aangesteld worden. Die maken echter geen deel uit van het kabinet. Om de samenwerking tussen de kabinetsministers te bevorderen, zou er een bestuurscentrum moeten komen waar de ministers een gezamenlijke werkplek hebben. Net als de leden van de Europese Commissie in Brussel.

Minder grote rol voor regeer­akkoorden

De raad bepleit een andere omgang met regeerakkoorden. Nu timmeren coalitie­partijen vaak alles dicht. Tot in het kleinste detail worden de problemen opgelost en zaken tegen elkaar uitgeruild.

De Rob stelt voor dat een regeerakkoord alleen bestaat uit een opsomming van strategische prioriteiten voor de periode die volgt. In samenspraak met de samenleving en het parlement moeten er dan oplos­singen worden gevonden. Minder „cockpit Den Haag” en meer dialoog.

Alle departementen onder één rijksdienst

Wallage adviseert om de rijksdienst op een andere manier te laten functioneren. Op dit moment zijn de afzonderlijke departe­menten te veel kleine koninkrijkjes die alleen letten op hun eigen belang. Veel vraag­stukken in de samenleving overstijgen verschillende departementen.

Daarom zou er voor alle departementen één secretaris-generaal moeten komen; nu heeft elk departement er één. Deze topman zou onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Algemene Zaken moeten vallen. Daar zwaait de premier de scepter. Feitelijk ontstaat er dan één rijksdienst.

Grotere rol ambtenaren

Op dit moment zijn ambtenaren vooral uitvoerders van hetgeen de politieke leiding hun voorschrijft. Velen vinden het moeilijk om bij de politieke leiding van het kabinet een lastige of politiek ongewenste boodschap naar voren te brengen omdat ze bang zijn voor hun positie. De ruimte voor een echte dialoog is volgens de Rob vaak te beperkt.

Wallage vindt dat er een cultuur moet komen die is gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Ambtenaren moeten moeilijke dingen kunnen zeggen. Ze moeten er ook op kunnen vertrouwen dat dingen binnenskamers blijven en dat verantwoorde tegenspraak niet negatief is voor een carrière, maar juist loopbaanbevorderend.

Ook zouden ambtenaren een grotere rol moeten krijgen in het parlementaire proces. De Rob vindt het vreemd dat ambtenaren wel achteraf in parlementaire enquêtes gehoord kunnen worden door Tweede Kamerleden, maar niet vooraf bij de beleidsvorming. Het moet dan wel gaan om het verstrekken van feitelijke informatie. De minister blijft verantwoordelijk.

Plannen gaan niet ver genoeg

Kritisch. Dat is de reactie van deskundigen op de voorstellen uit het Rob-rapport om politiek en ambtelijk Den Haag op de schop te nemen. Ze willen het liefst een stapje verdergaan.

Volgens prof. dr. Victor Bekkers, hoog­leraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR), hebben de aanbevelingen van de Rob iets paradoxaals: „Aan de ene kant wordt uitgelegd dat de overheid moet opereren in een netwerk­samenleving, maar aan de andere kant wordt er een pleidooi gehouden voor meer centralisatie, meer regie, meer cockpit. Dat uit zich bijvoorbeeld in het voorstel voor een versterking van de rol van het kabinet en van de premier. En ook in het plan voor minder ministers en één secretaris-generaal. De idee is dat als je maar hoog genoeg boven de samenleving gaat staan, je overzicht hebt en beter kunt sturen en verbinden.”

Bekkers vraagt zich af of daarmee recht wordt gedaan aan het karakter van de netwerksamenleving: „Er is namelijk geen bovengeschikte partij in zo’n samenleving. Juist de rijksdienst is afhankelijk van de medewerking van tal van andere partijen, zoals gemeenten, provincies en maatschappelijke organisaties.”

Volgens Bekkers richt de Rob het vizier te eenzijdig op de rijksdienst. „Een discussie over de hervorming van de rijksdienst dient gepaard te gaan met de vraag hoeveel macht en bevoegdheden we willen overdragen aan gemeenten. Die staan vaak dichter bij de problemen waarmee mensen worstelen en zij kunnen ook beter inspelen op de variatie in die problemen.”

De Rotterdamse hoogleraar vindt dat de rijksdienst zich moet afvragen hoe hij het probleemoplossende vermogen van met name gemeenten kan ondersteunen. „Zo kunnen gemeenten bijvoorbeeld in samenwerking met maatschappelijke organisaties, burgers, bedrijven of andere overheden een bijdrage leveren aan het versterken van de leefbaarheid in een stad. Dat veronderstelt een cultuur waarin verbinden centraal staat. Dat bereik je niet door je heil te zoeken in allerlei structuuroplossingen die vooral gericht zijn op centralisatie.”

Volgens Bekkers hadden Wallage en de zijnen hun pijlen ook meer mogen richten op de politiek. „Veel van de problemen die de Rob signaleert, hebben niet zozeer te maken met het functioneren van de rijksdienst, maar veel meer met de politiek zelf. Een gedetailleerd regeerakkoord en het zich laten leiden door de waan van de dag –wat een zwalkend beleid tot gevolg heeft– zijn problemen die de politiek zelf moet oplossen.”

Mark Frequin, voorzitter van de VOM, de Vereniging voor OverheidsManagement, en schrijver van de boeken ”Ja minister, nee minister” en ”Met de minister op de tandem”, vindt evenals de Rob dat goed beleid vraagt om een goede dialoog met de samenleving. Als de structuur van de rijksdienst daarvoor moet veranderen, vindt hij dat prima. Maar hij verwacht daar niet alle heil van: „Er zal altijd weer een nieuw ”koninkrijkje” zijn. Stop daarom niet de meeste energie in interne verbouwingen van de overheid, maar in het leggen van verbindingen met de samenleving. Dus vooral investeren in ambtenaren die vanuit hun vakmanschap met eigen belangen van koninkrijkjes kunnen omgaan.”

Dat ambtenaren tegenspraak bieden aan politieke bestuurders vindt Frequin vanzelfsprekend. Dat verantwoorde tegenspraak negatief zou zijn voor de carrière van de ambtenaar, vindt hij ongehoord: „Ieder heeft zijn rol. De ambtenaar neemt politieke keuzes serieus en de minister neemt de ambtelijke adviezen serieus. Dat vraagt om wederzijds respect. En daarbij hoort ook tegenspraak. Het zou dom zijn van de politiek bestuurder als hij of zij daar geen ruimte voor geeft. Tegenspraak mag niet worden afgestraft.”

Roel Bekker, oud-hoogleraar arbeids­verhoudingen bij de overheid aan de Universiteit Leiden, vindt dat de politiek de vier genoemde voorstellen van de Rob meteen moet doorvoeren. „Ik zou deze voorstellen overigens geen groot onderhoud willen noemen; het zijn meer zinvolle aanpassingen om te komen tot meer samenwerking en flexibiliteit.”

De kritiek van Bekker richt zich op hetgeen de Rob níét noemt in het rapport. „De kloof tussen wat men wil en wat men kan, is een van de hoofdoorzaken van kritiek op de overheid. De oplossing is simpel: minder beleid maken en minder beloven. Het klinkt paradoxaal, maar het is daarom niet minder waar: alleen een overheid die zich sterk beperkt, zal kans zien om het vertrouwen weer te herstellen. Schaf subsidie­regelingen af, stop met ambitieuze projecten en ga werken met realistische planningen. Dat dit kan, bewijst de gang van zaken bij de AWBZ, waar de huidige regering gelukkig een einde heeft gemaakt aan een volkomen uit de hand gelopen beleidsontwikkeling”, aldus Bekker, die van 1998 tot 2007 secretaris-generaal was op het ministerie van Volksgezondheid.

Een tweede punt dat Bekker mist in het Rob-rapport is de mogelijkheid om de rijksdienst in te krimpen. De oud-hoogleraar heeft daar in het verleden al vaker aandacht voor gevraagd, ook in deze krant. Volgens hem moet het mogelijk zijn om het aantal Haagse beleidsambtenaren te verminderen van 10.000 naar 5000. „Ze blijven maar beleid maken. En dat leidt tot overproductie van het beleid. Dat is ook een belangrijke oorzaak van overheidsfalen.”

Op de site platformoverheid.nl noemt Bekker twee punten waarop hij verder wil gaan dan Wallage. Bekker vindt dat er door de bezuinigingen te weinig bewindslieden zijn. Daarom wil hij een groep ministers –net zo groot als de huidige ploeg– die gaat over departementen of departementsoverstijgende beleidsopgaven. Zij worden bijgestaan door een veel groter aantal staatssecretarissen dan nu, bijvoorbeeld in een verhouding 1:2, dus twee staatssecretarissen per minister. De staatssecretarissen worden verantwoordelijk voor de diverse beleidsonderdelen.

Verder bepleit Bekker een versterking van de ambtelijke verantwoordelijkheid. De verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal voor de bedrijfsvoering van het departement zou sterker tot uitdrukking moeten komen. „Hij ondertekent het verslag van de bedrijfsvoering, geeft daarop in het openbaar een toelichting en kan daar ook over worden bevraagd door het parlement. In het Verenigd Koninkrijk werken ze ook op deze manier.”

Daarnaast zou een topambtenaar, bijvoorbeeld de secretaris-generaal van Algemene Zaken, namens de rijksdienst de onderhandelingen over de cao bij het Rijk moeten voeren, niet de minister. „Natuurlijk mag er op politiek niveau het laatste woord gesproken worden, maar laat dat laatste woord dan heel beperkt zijn: ja of nee. Ministers zijn politici, geen managers.”