Nederland vervult tot 1 juli het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie (EU). Het is de twaalfde keer dat Nederland zich in die positie bevindt. Daarbij zaten een paar gedenkwaardige gelegenheden, zoals het sluiten van het Verdrag van Maastricht in 1991 en het Verdrag van Amster­dam in 1997. De laatste keer, in 2004, sprong met name de opening van de EU-toetredingsonderhandelingen met Turkije in het oog.

Ooit symboliseerde het voor­zitterschap de afwezigheid van een centrale macht in de EU doordat het gedeeld werd door de lidstaten. De voorzitter stond dus niet boven de vergadering, maar was slechts een van de partijen rond de tafel. Er was sprake van gedeelde macht en gedeelde verantwoordelijkheid. Ook symbo­liseerde het voorzitterschap de gelijkwaardigheid van de lidstaten, doordat ze allemaal –groot en klein– bij toerbeurt even lang aan het roer stonden, en slechts voor de relatief korte periode van zes maanden. Bovendien was het voorzitterschap altijd een mooie gelegenheid om het eigen land in de Europese schijnwerpers te zetten én om Europa in eigen land in de schijnwerpers te zetten.

Veel van die symboliek is verdwenen. In Amsterdam vinden het komende halfjaar slechts informele vergaderingen plaats; de officiële bijeenkomsten zijn in Brussel en Luxemburg. Een andere opvallende verandering is dat het voorzitterschap niet langer meer de Europese Raad van regeringsleiders omvat. Die heeft nu een fulltimevoorzitter in de persoon van de voormalige Poolse premier Donald Tusk. Ook de ministeriële raad voor buitenlandse zaken heeft een vaste voorzitter gekregen: de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, momenteel de Italiaanse Federica Mogherini.

Een deel van de macht van het voorzitterschap is dus verplaatst naar fulltimeposities in Brussel. Die ontwikkeling kan niet los worden gezien van de uitbreiding van het aantal EU-lidstaten van 15 in 2004 naar 28 nu. Die uitbreiding heeft de manier waarop de raad functioneert fundamenteel veranderd. Terwijl er met 15 lidstaten nog geappelleerd kon worden aan een soort teamgevoel tussen de bewindslieden, is dat uiterst zeldzaam in een collectief van 28 lidstaten. Dat is helemaal het geval als de desbetreffende ministeriële formatie slechts enkele keren per jaar bijeenkomt en dan, vanwege tussentijdse verkiezingen, ook nog eens voortdurend wisselt van samenstelling.

Tegelijkertijd gaat de introductie van fulltimevoorzitters op twee strategische posities zeker niet gepaard met een grotere samenhang tussen de leden van de raad. Integendeel, de verschillen tussen de lidstaten zijn misschien wel groter dan ooit, en vooral de grotere lidstaten lijken gestaag van elkaar af te drijven.

In de reacties op de eurocrisis en de vluchtelingencrisis ontpopt Duitsland zich als de eenzame voortrekker van een gezamenlijk EU-beleid. De tandem Berlijn-Brussel heeft voortdurend nieuwe beleidsvoorstellen geproduceerd. Regels scheppen echter geen eenheid, en kunnen zelfs het tegenovergestelde effect hebben. Dat leren zowel de ervaringen met de Griekse overheidsfinanciën als het schamele aantal van 272 daad­werkelijk herverdeelde vluchtelingen tot nu toe.

De andere grote lidstaten kijken ondertussen nadrukkelijk een andere kant op. Met een volksraadpleging in het verschiet is het maar zeer de vraag of het Verenigd Koninkrijk zijn EU-lidmaatschap zal voortzetten. Frankrijk loopt nog steeds niet in het door de Duitsers voorgestane financiële gareel. Bovendien ontvouwen president Hollande en zijn regering hun internationale ambities in toenemende mate buiten de Europese kaders, zoals met het voorzitterschap van de recente mondiale klimaatconferentie en het intensieve diplomatieke verkeer om een brede coalitie op te bouwen tegen IS.

De Italiaanse premier Renzi is inmiddels de meest uitgesproken criticaster van de Duitse regering. Verder hebben recente verkiezingen in Polen een zeer dubieuze regering aan de macht gebracht en in Spanje tot een politiek vacuüm geleid.

Het Nederlandse voorzitterschap komt dus op een moment dat de saamhorigheid tussen de leden van de raad op een dieptepunt is beland. Met de bevoegdheden die het resteren, kan het voorzitterschap wellicht een positieve bijdrage leveren aan de algehele sfeer. Er kan echter niet worden verwacht dat het de trend zal keren. Indien dat al mogelijk is, moet dat toch door andere krachten worden bewerkstelligd.

Als een prudent voorzitter zal de Nederlandse regering zich dan ook in de eerste plaats richten op het vooruithelpen van concrete beleidsdossiers. Denk bijvoorbeeld aan de regulering van de bankensector, de harmonisering van internethandel, het aanpakken van schijnconstructies in grensoverschrijdend uitzendwerk en het bevorderen van duurzame handel. En hoewel de politieke spanningen soms wel gevoeld zullen worden, zijn dit in veel gevallen toch meer technische processen waarbij er een breed gedeelde bereidheid is om te komen tot praktische compromissen.

De komende maanden zullen Nederlandse bewindslieden vast zo nu en dan met de eer mogen strijken van de succesvolle afronding van een EU-besluit. Maar uiteindelijk hebben ze slechts beperkte controle over de dossiers die ze op hun bordje vinden. Bovendien leert de ervaring dat het beeld van een voorzitterschap veelal wordt bepaald door het optreden op niet te voorziene crisismomenten en, misschien nog wel vaker, door een enkele uitglijder in dat ene semester. Dit laatste verklaart wellicht waarom de regering ervoor heeft gekozen om het voorzitterschap sober en zonder al te grote ambities tegemoet te treden. Het EU-voorzitterschap is nu eenmaal niet meer wat het is geweest.

De auteur is hoogleraar politicologie aan de Vrije Universiteit Amsterdam en codirecteur van Access Europe, het Amsterdam Centre for Contemporary European Studies.