„Haagse ambtenaren houden elkaar bezig”

Nederland telt ruim 1 miljoen ambtenaren. Ze werken bij het Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen, onderwijs, politie, defensie, onderzoeksinstellingen en rechterlijke macht.

Eén miljoen op een inwoneraantal van 16 miljoen lijkt veel, maar in vergelijking met de ons omringende landen, valt het nog wel mee. De Scandinavische landen, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk tellen verhoudingsgewijs meer ambtenaren. In het Verenigd Koninkrijk werken bijvoorbeeld verhoudingsgewijs 40 procent meer burgers voor de overheid dan in ons land. In de Verenigde Staten zo’n 10 procent meer. Daar is verhoudingsgewijs een grote krijgsmacht.

Het aantal ambtenaren in ons land daalde de afgelopen jaren gestaag en die trend zet door. Het aantal gaat de komende jaren met 60.000 omlaag, van 1,06 miljoen in 2012 naar 1 miljoen in 2016. Het doel van het kabinet om de overheid kleiner te maken, wordt daarmee in 2016 gehaald, zo hopen premier Rutte en de zijnen. Overigens zet niet alleen het huidige kabinet het mes in het ambtenarenapparaat; ook de kabinetten-Balkenende maakten er serieus werk van.

In het onderwijs komt de daling vooral doordat gezinnen kleiner worden; minder kinderen betekent ook minder leraren. Bij politie en justitie was er de laatste jaren sprak van groei, maar door stevige bezuinigingen op defensie daalt per saldo het aantal mensen in de sector veiligheid. Alleen bij de universitaire ziekenhuizen stijgt het aantal werknemers. De groei wordt veroorzaakt door het grotere beroep op zorg.

In het openbaar bestuur (Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen) gaan de komende jaren veel ambtenaren met pensioen. Door bezuinigingen worden die vacatures niet opgevuld en worden tijdelijke contracten niet verlengd. Tot 2020 verdwijnen er naar verwachting vier van de tien ambtenaren. Twee van hen worden niet vervangen. Dat zijn spectaculaire cijfers die het ministerie van Binnenlandse Zaken begin deze maand verspreidde.

Gemeenten en waterschappen zijn behoorlijk aan het afslanken. Provincies ook. Maar dat laatste zet op het totaal niet zo veel zoden aan de dijk omdat provincies verhoudingsgewijs weinig ambtenaren in dienst hebben.

Ook de rijksoverheid blaast een stevig partijtje mee. Enkele uitvoeringsdiensten zijn flink ingekrompen. Een goed voorbeeld daarvan is UWV, de instantie die werklozen aan uitkeringen en werk helpt. Ook de Sociale Verzekeringsbank (onder meer bekend van de kindtoeslagen) is kleiner geworden. Dat geldt eveneens voor het Kadaster.

Andere uitvoeringsorganisaties blijven min of meer stabiel. Dat geldt bijvoorbeeld voor Rijkswaterstaat en het gevangeniswezen. Samen met de Belastingdienst hebben deze drie uitvoeringsorganisaties 60.000 van de 110.000 rijksambtenaren in dienst. En fors bezuinigen op deze organisaties, dat wil geen enkele politieke partij. Dan komt de dienstverlening aan de burger in het bedrang. De echte bezuinigingen moeten dus komen dus van die overige 50.000.

Er is echter één groep ambtenaren die tot nu toe de dans ontspringt. Dat zijn de beleidsambtenaren bij de ministeries in de Haagse binnenstad. Niet dat departementen niets bezuinigen, integendeel. Ook daar wordt wel degelijk gekeken naar efficiency. Zo heeft anno 2014 geen enkel departement zijn eigen salarisadministratie meer; dat gebeurt gezamenlijk. Eigen drukkerijen en een eigen huisstijl bestaan ook niet meer.

Maar als het gaat om het aantal beleidsambtenaren op de departementen: hun aantal blijft stabiel. In 2007 hadden volgens de cijfers van het ministerie van Binnenlandse Zaken de beleidskernen van de ministeries een omvang van 10.816 formatieplaatsen. Midden 2011 waren dat er 10.843, dus 30 meer. Die uitsplitsing naar beleidskernen en andere onderdelen is in de jaarrapportages van het Rijk na 2011 niet meer opgenomen. Maar uit antwoorden op Kamervragen over de Miljoenennota 2014 was op te maken dat de beleidskernen halverwege 2012 een omvang hadden van 10.310. In vijf jaar is er dus nauwelijks sprake van afslanking.

Iemand die zich over het gebrek aan snijden in de Haagse ministeries opwindt, is prof. mr. Roel Bekker. Van 2007 tot augustus 2014 was hij bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid (Albeda-leerstoel) aan de Universiteit Leiden.

Tijdens zijn afscheidscollege, enkele weken geleden, haalde hij fors uit naar het gebrek aan bereidheid van politici om in de Haagse departementen te snijden. Bekker sprak over „Haagse beleidsverslaving”: „Er komt alleen maar iets bij en er gaat nooit wat af.” De Haagse beleidskernen vertonen volgens Bekker in de praktijk „een grote afslankingsresistentie”: „Hoe dichter bij Den Haag, hoe minder afslanking.”

Als er iemand is die met gezag over dit onderwerp kan spreken, dan is dat Bekker. Hij was ruim negen jaar, van 1998 tot 2007, secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en daarna leidde hij drie jaar het programma Vernieuwing Rijksdienst.

Enkele weken na zijn afscheidscollege spreekt hij nog zeker zo gedreven over de noodzaak van minder beleidsambtenaren: „Als je de ‘beleidsklont’ zo groot laat als die is en deze ook nog eens verkokert in departementen, zie je daar de ene nieuwe beleidsregel na de andere vandaan komen. Ik durf de stelling aan dat veel ambtenaren in het Haagse elkaar bezighouden. En omdat het zo verkokerd is, kun je er ook nog eens moeilijk de vinger achter krijgen.”

Het is volgens Bekker vrij gemakkelijk om als beleidsambtenaar je eigen werk in stand te houden: „Op een gegeven moment neem je weer het initiatief tot een evaluatie door een extern bureau. Daar komt nooit uit: houd er maar mee op. Daar komen wel suggesties uit om het beter te doen en dingen te verfijnen. Het onderwerp komt na zo’n evaluatie ook weer eens even op de politieke agenda. Veel Kamerleden willen op korte termijn scoren en manen de minister tot actie. Die wil snel van het probleem af zijn en gaat dus weer beleid maken. En zo begint het hele circus weer opnieuw.”

De oud-topambtenaar legt uit dat iedereen in Den Haag er belang bij heeft om het aantal beleidsambtenaren in stand te houden: „De beleidsambtenaar wil zijn baan houden. Dat is logisch. De belangengroepen in de samenleving waar de ambtenaar mee te maken heeft, zien ook graag dat de beleidsdirectie waarmee zij in contact staan, behouden blijft. Dat is hun aanspreekpunt.

De Kamerleden hebben er ook belang bij. Als een onderwerp echt van de politieke agenda verdwijnt, zakt het Kamerlid zelf ook weg in de vergetelheid. En dat wil hij of zij natuurlijk niet. En daarom blijven ze maar vragen stellen. Het gebeurt dat die vragen worden ingestoken door lobbyisten van maatschappelijke organisaties en soms door de ambtenaren zelf. Dat is bizar. Laatstgenoemden mogen dan hun eigen vragen beantwoorden! Kamerleden vinden het prachtig dat er zo veel beleidsambtenaren zijn. Zij kunnen hun vragen blijven stellen. Dat verhoogt hun status.

En ministers zijn ook niet sterk in het schrappen van taken. Hoe meer ambtenaren, hoe meer invloed, hoe meer macht, zo denken velen. Zo ontstaat een systeem dat zichzelf in stand houdt.”

Bij de ministeries in het centrum van Den Haag valt volgens Bekker nog veel winst te boeken. „Zelf was ik secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid. Dat departement heeft het kleinste aantal beleidsambtenaren. Ik was destijds best streng. Beleidsdirecties mochten niet meer dan vijftig personen tellen. Ik hanteerde het busprincipe. Dat hield in: de directie moet als geheel in één touringcar kunnen. Dat leidde tot veel protest, maar ik zag dat de kleine directies wel de beste waren.

Het kan echt een tandje minder: Als er vergaderingen plaatsvinden bij ministeries –en ik heb er vele duizenden meegemaakt– zitten er altijd te veel mensen bij. Velen zitten er alleen maar bij om een verslagje te maken voor hun eigen afdeling en om terug te rapporteren. Dat kan zo veel efficiënter. Daar kun je in snijden zonder dat iemand het merkt.”

Bekker is niet enthousiast over de manier waarop minister Blok, die verantwoordelijk is voor de rijkdienst, bezig is met de verkleining van het ambtenarenapparaat: „Hij bezuinigt, maar daar blijft het bij. Er zit geen visie achter. Binnen het kabinet is afgesproken dat de overheid moet bezuinigen op de apparaatskosten; 3 à 4 miljard in vier jaar. Elk departement krijgt naar gelang het aantal ambtenaren, een taakstelling. De ministeries mogen het verder zelf uitzoeken. Blok spreekt over een hervormingsagenda, maar wat mij betreft is het gewoon een bezuinigingsagenda. Hij moet niet suggereren dat er hervormd wordt, want dat is niet het geval.”

Wat Bekker betreft kan er nog best een inkrimpingsronde komen, net zoals dat als in 2006 gebeurde. Daar zouden de secretarissen-generaal vanuit het kabinet de opdracht voor moeten krijgen. „De sg’s hebben in 2006 een plan gemaakt. Dat is door het vierde kabinet-Balkenende overgenomen. Toen hebben we in vier jaar tijd 13.000 functies geschrapt. Dat was mede mogelijk omdat de minister die destijds verantwoordelijk was voor de rijksdienst, minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken, er bovenop zat en zij ontving steun van toenmalig premier Balkenende.”

Waar Blok zijn neus bij gaat stoten, is de verkoop van onroerend goed. Bekker: „Het Rijk heeft veel te veel gebouwen en die moeten verkocht worden. Maar de markt voor kantoorgebouwen is op dit moment niet zo best. Dat gaat financiële moeilijkheden opleveren, want de opbrengst heeft de bewindsman al ingeboekt.”

Minder gebouwen, betekent ook minder ambtenaren, zou je zeggen. Dat is volgens Bekker echter een misvatting. Het aantal ambtenaren dat zich niet bezighoudt met beleid daalt, maar de grote winst in het onroerend goed wordt behaald door verkleining van het aantal vierkante meter kantoorruimte per beleidsambtenaar. Vroeger hadden ze tussen de 20 en de 30 vierkante meter. Sommigen hebben dat nog, maar velen moeten het met de helft doen.”

Waar ook veel ruimte mee wordt gewonnen, is de regel dat ambtenaren geen eigen kamer meer hebben. Vroeger had zelfs elke parttimer een eigen kantoor. Bekker: „Die tijd is voorbij. Vroeger was er 1,2 werkplek per arbeidsplaats, dat gaat nu naar de 0,8. Velen werken thuis. Dat bespaart enorm veel ruimte. In de nieuwbouw van de ministeries van Binnenlandse Zaken en van Justitie hebben de meeste ambtenaren niet eens een vaste werkplek.”

Maar of het mes ook nog eens gaat in het aantal van 10.000 Haagse beleidsambtenaren? Bekker twijfelt. Veel Kamerleden weten als het om deze dingen gaat, van toeten noch blazen. „Ik zat in de aanloop naar de Kamerverkiezingen van 2006 met een PvdA-Kamerlid in een forum. Die betoogde dat hij drastisch wilde bezuinigen op het aantal beleidsambtenaren. Ik vroeg toen: „Hoeveel moeten ervan af?” Zijn antwoord: „Zeker 30.000.””

„Haagse ambtenaren houden elkaar bezig”

Politiek

RD.nl in uw mailbox?