zette vorige week in zijn oratie grote vraagtekens bij de strafkortingen. Hij vindt dat de overheid ook royaler zou moeten zijn met de schadevergoeding aan boeren in de getroffen gebieden. Een korte samenvatting van zijn oratie. In het jaar 2001 was de landbouw in Nederland -voor de zoveelste keer- het toneel van een ernstige crisis: de uitbraak van mond- en klauwzeer beheerste lange tijd het nieuws. Op 21 maart werd het eerste geval in Nederland gemeld. De door de minister van Landbouw vervolgens getroffen maatregelen tegen de mogelijke verspreiding van de ziekte waren zeer ingrijpend. De financiële schade voor landbouw en verwante bedrijvigheid was groot, de overheidskosten eveneens.

Kwam bij de bestrijding van de varkenspest in 1997 al even de kwestie -het doden van gezonde dieren uit economische motieven- aan de orde, nu de mkz vooral rundvee trof werd deze discussie veel heftiger gevoerd. Rechtszaken en rellen hoorden kennelijk bij deze laatste crisis.

De rol van de media bij dit alles was groot en zeker niet onomstreden. Elke emotie werd uitvergroot, elke wilde bewering kreeg volop aandacht. Wat dat laatste betreft heeft ook de wetenschap zich niet onbetuigd gelaten: virologen, veterinairen, economen, vrijwel elke doctor Clavan had wel iets te melden voor de camera en in de pers.

Een crisis of een ramp roept tegenwoordig twee reacties op. In de eerste plaats is mededogen met de slachtoffers op haar plaats of zelfs vereist. Een tweede reactie die ik minder gemakkelijk kan plaatsen, is dat onmiddellijk gezocht wordt naar een -liefst kapitaalkrachtige- persoon of organisatie die men verantwoordelijk kan stellen. Vooral de overheid komt hier in beeld. (…)

Schadevergoeding
Op dit moment wordt een evaluatie opgesteld van de mond- en klauwzeercrisis. Naar verluidt zal die dit voorjaar verschijnen. Het valt te verwachten dat ook deze evaluatie kritisch zal worden benaderd.

In het algemeen gaat het bij de nabeschouwingen niet over specifiek juridische aspecten, maar vooral over veterinaire en andere kwesties. Zoals: is er wel goede voorlichting gegeven, heeft minister Brinkhorst wel voldoende vervelende opmerkingen gemaakt, zijn de ruimingen correct verlopen, etcetera. Daarop is een uitzondering te noemen: de schadevergoedingen. Daarover is al veel te doen geweest.

De basis voor de schadevergoeding is gelegen in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren. Aan de eigenaar wordt een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien dieren worden gedood, producten of voorwerpen onschadelijk worden gemaakt of maatregelen worden toegepast. De tegemoetkoming -steeds wordt niet over schadevergoeding maar over een tegemoetkoming gesproken- bedraagt: voor verdachte dieren: de waarde in gezonde toestand; voor zieke dieren: 50 procent van de waarde in gezonde toestand; voor producten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel.

Strafkortingen
De wet bevat ook een regeling voor de procedure van de schadevaststelling en de mogelijkheid om een korting toe te passen op de schadevergoeding. De strafkortingen, zoals deze in de wandelgangen worden genoemd lopen van 100 procent -voor bewust genomen risico’s- tot 35 procent -voor minder ’erge’ zaken. De gedachtegang achter deze kortingen is dat het niet-naleven van wettelijke bepalingen betekent dat er een vergroot risico voor de verspreiding van smetstoffen bestaat of een bemoeilijking van de bestrijding van de ziekte optreedt. Nadrukkelijk komt in de toelichting bij het besluit aan de orde dat het hier niet gaat om een sanctie, maar om een vorm van risicoverdeling tussen overheid en veehouder. De verlaging is ook niet gerelateerd aan de ernst van de overtreding, maar aan de hoogte van de bedrijfsschade.

Met de kortingen wordt ook geen leedtoevoeging beoogd, aldus de toelichting. Het gegeven dat overtreding van een aantal van de opgenomen bepalingen ook een strafbaar feit oplevert, is ook geen bezwaar. Er bestaat geen wettelijke regeling of verdrag dat een samenloop van strafrecht en verlaging van de tegemoetkoming verbiedt.

Toch blijkt het niet gemakkelijk om het standpunt van de regering en de rechters te begrijpen. Men ontkent zelfs dat er sprake zou zijn van een sanctie. Het zou een vorm van risicotoedeling zijn. Men zou op zijn minst verwachten dat er dan een risicoanalyse aan de regeling ten grondslag zou liggen. Er zou niet alleen aandacht moeten worden besteed aan de kans op verdere verspreiding van de ziekte maar ook aan de financiële gevolgen daarvan. Dat lijkt mij domweg onmogelijk.

Is de redenering voor een jurist al moeilijk te begrijpen, in de praktijk worden de verlagingen natuurlijk wel degelijk als een sanctie gezien, getuige ook de term strafkortingen. Ik kan het niet anders zien dan een sanctie die te vergelijken is met een bestuurlijke boete.

Ik zou zeggen dat als een bedrijf door een bepaalde handeling of bedrijfsvoering -die op zich niet verboden is- een groter risico vormt, dan zou een korting wellicht gerechtvaardigd zijn, terwijl het nu veelal gaat om het niet naleven van voorschriften, hetgeen op zichzelf al strafwaardig is geacht. De tegemoetkoming in de schade daarvoor gebruiken is dan slechts een gemakkelijk handvat om een straf te kunnen opleggen.

Niet rechtvaardig
De rechtvaardigheid van de kortingen komt vooral in het gedrang doordat vergelijkbare overtredingen totaal verschillende gevolgen kunnen hebben. Als een schaap wordt geruimd en er wordt een korting van 100 procent opgelegd, bijvoorbeeld vanwege het ontbreken van een oormerk, dan is de schade hooguit 100 euro. Ontbreekt in een ander geval ook een oormerk maar betreft de ruiming een hele veestapel dan loopt de schade in de tonnen. Het verschil in risico kan ik niet ontdekken.

Er wordt ook niet -zoals dat in het strafrecht gebeurt- gelet op de persoon van de verdachte en de omstandigheden van het geval. Ik vind het nogal verschil maken of de RVV-er onheus bejegend wordt door een oud vrouwtje met een wandelstok (hetgeen voorgekomen schijnt te zijn) dan wel door een kleerkast met een jachtgeweer.

De aard van de overtredingen maakt dat bestuurlijke boetes niet zo erg voor de hand liggen. Daarvoor in de plaats dient daarom, ook in een crisissituatie, strafrechtelijke handhaving plaats te vinden. Het spreekt vanzelf dat de sancties in een crisissituatie ook hoger kunnen zijn dan in vredestijd. Terug naar het strafrecht, zou betekenen dat ook vermeden wordt dat de boeren en de Tweede Kamer met de minister gaan onderhandelen over de sancties, ook al heeft dat wel tot flinke verzachtingen geleid.

Breder toepassen
De tegemoetkoming in de schade is verder niet voldoende in geval het gaat om het preventief ruimen van dieren. De redenering is dat het in beslag nemen en doden van dieren te beschouwen is als een onteigening, waarvoor een volledige schadeloosstelling gegeven dient te worden. De wet voorziet alleen in een vergoeding voor de daadwerkelijk onteigende vermogensbestanddelen, maar niet voor daardoor ontstane bedrijfs- en inkomensschade en wat daar zo bij komt.

Daarnaast zou de vraag gesteld kunnen worden of niet ook die personen en bedrijven waar geen dieren in beslag zijn genomen, maar die wel grote schade hebben geleden door de maatregelen, bijvoorbeeld het vervoersverbod waardoor geen varkens konden worden afgeleverd aan de slachthuizen, recht hebben op schadeloosstelling. In die gevallen spreken we niet over ontneming van eigendom, maar over regulering ervan.

De regering stelt zich op het standpunt dat schade ten gevolge van het uitbreken van besmettelijke dierziekten voor risico van de veehouder is. De rechter lijkt daarin te volgen. Dit is wel erg kort door de bocht. Natuurlijk: een veehouder moet ermee rekenen dat zijn vee ziek kan worden en dat daardoor schade ontstaat. Dat is inderdaad bedrijfsrisico. Maar hier gaat het om meer: de overheid treedt op om de ziekte te bestrijden en neemt allerlei maatregelen. Op zich kan dat en moet dat zelfs, maar behoort de daaruit voortvloeiende schade dan ook nog tot het normale bedrijfsrisico?

Overigens moet wel worden opgemerkt dat een eventuele ruimhartige schadevergoedingsregeling afkomstig zal zijn uit het Diergezondheidsfonds, dat door de sector zelf moet worden gevuld. Het blijft dus hoe dan ook een sigaar uit eigen doos.

Geen draagvlak
Ik concludeer dat Nederland -ook juridisch gezien- goed voorbereid was op de uitbraak van de mond- en klauwzeer, beter dan bij de varkenspestuitbraak van 1997. Het recht speelde terecht geen grote rol tijdens de crisis; dit brengt mee dat een degelijke juridische toetsing na afloop van de ramp alsnog dient plaats te vinden.

De afhandeling van de gevolgen na de ramp is echter onder de maat; dat geldt in elk geval voor de strafkortingen en de schadevergoedingen. Juist een zorgvuldige afhandeling zorgt bij boeren voor een goed draagvlak wanneer er weer eens ingegrepen zal moeten worden.

De auteur is bijzonder hoogleraar agrarisch recht aan de Rijksuniversiteit Groningen.