plaatst kanttekeningen bij de voorgezette behandeling van vier ingediende voorstellen tot grondwetsherziening. Het tweede paarse kabinet-Kok heeft in het voorjaar van 2002 vier voorstellen van wet tot grondwetsherziening ingediend, die in eerste lezing door de beide Kamers der Staten-Generaal zijn aanvaard. Deze wetsvoorstellen hadden betrekking op de benoeming van de burgemeester, de samenwerkingsschool, de tijdelijke vervanging van zieke of zwangere kamerleden en het correctief referendum.

De indiening van de tweedelezingvoorstellen geschiedt meestal op of kort na de dag waarop de nieuwgekozen Kamers voor het eerst bijeenkomen. Daarbij wordt op grond van de tekst van artikel 137, vierde lid, van de Grondwet aangenomen dat op de regering de verplichting rust die wetsvoorstellen in te dienen, tenzij het een oorspronkelijk initiatiefvoorstel betreft waarvan vaststaat dat de initiatiefnemer ook voor de indiening in tweede lezing zal zorg dragen.

Deze opvatting wordt niet gedeeld door prof. mr. P. J. Oud. Immers, na de Tweede-Kamerverkiezing kan een ander kabinet zijn aangetreden en de nieuwe bewindslieden zouden in het licht van de verkiezingsuitslag de voortgang van de grondwetsherziening niet-aanvaardbaar kunnen achten. Wel kan de Kamer op grond van genoemde grondwetsbepaling de voorstellen dan eigener beweging in behandeling nemen.

Correctief referendum
In dit verband kan worden gedacht aan het correctief wetgevingsreferendum, waarvoor het huidige kabinet niets voelt. De Grondwet schrijft voor dat na bekendmaking van de wet die verklaart dat een verandering van de Grondwet in overweging zal worden genomen, de Tweede Kamer wordt ontbonden, waarna er nieuwe verkiezingen moeten plaatsvinden.

Die verkiezingen hebben plaatsgevonden op 15 mei 2002. Het eerste kabinet-Balkenende is pas in september en december 2002 overgegaan tot indiening van de grondwetsvoorstellen in tweede lezing. Dit was dus gezien de gevestigde praktijk rijkelijk laat. Doordat genoemd kabinet reeds op 16 oktober 2002 ten val kwam, werd de Tweede Kamer andermaal ontbonden en vonden er op 22 januari 2003 wederom Tweede-Kamerverkiezingen plaats. De behandeling van de voorstellen tot grondwetsherziening was te dien tijde nog hangende. De reeds in gang gezette tweede lezing werd stopgezet vanwege de demissionaire status van het kabinet.

Van voren af aan
Prof. mr. E. Jurgens wijst erop dat met eerdergenoemde ontbinding van de Tweede Kamer tevens een einde kwam aan de grondwetgevende vergadering van die Kamer. Dit houdt volgens Jurgens in dat de procedure tot grondwetsherziening van voren af aan moet beginnen. De na de verkiezingen van 22 januari 2003 gekozen nieuwe Tweede Kamer is naar de mening van genoemde hoogleraar niet bevoegd om de grondwetsherziening in tweede lezing in behandeling te nemen en daaromtrent een besluit te nemen. Als dit wel geoorloofd zou zijn, zou het aan een kabinet worden toegestaan de tweede lezing over verkiezingen heen te tillen en zou een kabinet voortaan eerst kunnen afwachten of de nieuwgekozen Tweede Kamer de voorstellen in tweede lezing welgezind is. Indien dit niet het geval is, kan het de afhandeling gewoon uitstellen tot na de volgende verkiezingen.

Voor deze redenering van Jurgens is volgens prof. mr. D. J. Elzinga wel wat te zeggen. Immers, in het stelsel van twee lezingen heeft de verkiezing in theorie een belangrijke functie. Wordt het aanvaardbaar geacht daar ook nog een tweede verkiezing tussen te plaatsen, dan krijgt het kiezersoordeel een wonderlijke positie. Men zou dan immers een tweede lezing net zo lang kunnen uitstellen tot zich op enig moment een gewillige tweederde meerderheid aftekent. Dat lijkt volgens Elzinga met het stelsel in strijd.

Remkes
De huidige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Remkes, is in dezen een andere mening toegedaan. Naar het oordeel van het kabinet is het aan de Tweede Kamer, die daartoe grondwettelijk is gekozen, te bepalen of zij de behandeling van de voorstellen in haar zittingsperiode in tweede lezing wil voltooien dan wel dit overlaat aan de Tweede Kamer die na de volgende verkiezingen wordt samengesteld. De tekst van de Grondwet verzet zich hier niet tegen. Artikel 137, vierde lid, van de Grondwet bepaalt immers niet dat de voorstellen uitsluitend door de na de ontbindingsverkiezingen samengekomen nieuwe Tweede Kamer kunnen worden overwogen, maar dat de voorstellen door beide Kamers worden overwogen, nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen. Artikel 137, vierde lid, van de Grondwet markeert dus het begin van de tweede lezing, doch bepaalt niets over het verloop daarvan. Prof. mr. C. A. J. M. Kortmann sluit zich bij het standpunt van Remkes aan, omdat er nergens staat dat de behandeling van het wetsvoorstel nu opnieuw moet beginnen.

Minister Remkes was uit eigen beweging niet bereid dit onderwerp voor advies aan de Raad van State voor te leggen.

Spoedadvies
Inmiddels heeft de Tweede Kamer op initiatief van het Tweede-Kamerlid C. G. van der Staaij (SGP) aan het kabinet verzocht de Raad van State om een spoedadvies over de onderwerpelijke aangelegenheid te vragen. Remkes heeft de Tweede Kamer intussen laten weten daartegen geen bezwaar te hebben. De cruciale vraag die de Raad van State zal moeten beantwoorden, is hoe artikel 137, vierde lid, van de Grondwet dient te worden uitgelegd. Het is dus een kwestie van interpretatie van een grondwetsartikel. De betekenis van een Grondwet verandert niet alleen door ongeschreven staatsrecht dat indirect blijkt uit gedragingen van regering of parlement, maar ook door uitdrukkelijke interpretatie van de Grondwet door bevoegde staatsorganen zoals de wetgever en de rechter.

Bij de uitleg van de Grondwet kunnen de gebruikelijke interpretatiemethoden worden gehanteerd. In dezen zijn van belang de grammaticale methode en de teleologische interpretatie. De grammaticale methode bindt de uitlegger aan de woorden van de wet, terwijl de teleologische interpretatie vraagt naar de bedoeling van een bepaling in een actuele situatie.

De leden 3 en 4 van artikel 137 van de Grondwet luiden als volgt:

„3. Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, wordt de Tweede Kamer ontbonden.”

„4. Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide Kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen.”

Mening kiezers
Het derde lid van artikel 137 vervult een centrale functie in de herzieningsprocedure. Het markeert de overgang van de eerste naar de tweede lezing, dat wil zeggen van de verklaringsfase naar de overwegingsfase, en geeft daarnaast uitdrukking aan een der grondgedachten van de herzieningsbepaling, namelijk dat op de kiezers moet worden teruggegrepen. Volgens het vierde lid van artikel 137 vangt, nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, de overweging van de grondwetsvoorstellen aan.

Deze bepaling kan tekstueel niet anders worden verstaan dan dat de Tweede Kamer die na de kamerontbinding en de daarop gevolgde nieuwe verkiezingen binnen drie maanden nadien (zie artikel 64 van de Grondwet) is samengekomen, de grondwetgevende vergadering is die de grondwetsvoorstellen in tweede lezing in overweging moet nemen. Daarbij moet men ook nog letten op het verband tussen het derde en het vierde lid van artikel 137. Onder de nieuwe Tweede Kamer dient te worden verstaan de Kamer die na de kamerontbinding als bedoeld in het derde lid van artikel 137 van de Grondwet is samengesteld. De Tweede Kamer zoals die na de daarop volgende verkiezingen van 22 januari 2003 is gevormd, is in de procedure tot grondwetsherziening niet de nieuwe Tweede Kamer in de zin van het vierde lid van artikel 137. Door de ontbinding van de Tweede Kamer, die plaatsvond na de val van het eerste kabinet-Balkenende op 16 oktober 2002, kwam, zoals Jurgens terecht stelt, een einde aan het bestaan van die Kamer als grondwetgevende vergadering, zodat de huidige Tweede Kamer niet bevoegd is de onderhavige grondwetsvoorstellen in tweede lezing in overweging te nemen.

De ratio van de ontbinding van de Tweede Kamer en de daaropvolgende verkiezingen is dat de kiezers zich via de nieuwe samenstelling van de Kamer kunnen uitspreken over de voorgestelde grondwetsherziening. Weliswaar komt hiervan in de praktijk weinig terecht, doordat de herzieningsontbinding pleegt te worden afgestemd op het tijdstip van de periodieke verkiezingen van de Tweede Kamer, waarbij politiek belangrijker onderwerpen de aandacht van de kiezers opeisen, doch dit vermag aan de strekking van de desbetreffende grondwetsbepaling niet af te doen. De beweegreden van die kamerontbinding is, dat er geen wijzigingen in de Grondwet mogen worden aangebracht zonder dat de Nederlandse bevolking daarover een uitspraak heeft kunnen doen in de vorm van verkiezing van een nieuwe volksvertegenwoordiging, die opnieuw haar standpunt ten aanzien van de wijzigingen dient te bepalen.

Gunstig tijdstip
Tegen deze achtergrond kan het zeker niet de bedoeling van de grondwetgever zijn geweest om de desbetreffende grondwetsbepaling in die zin uit te leggen, dat het de regering zou zijn toegestaan de tweede lezing over de verkiezingen heen te tillen en een gunstig tijdstip af te wachten waarop de Tweede Kamer bereid zal zijn de grondwetsvoorstellen aan te nemen.

Op grond van het vorenstaande kan worden gesteld dat zowel de grammaticale interpretatie als de teleologische interpretatie van de in het geding zijnde grondwetsbepaling tot de slotsom leidt dat de na de verkiezingen van 22 januari 2003 gevormde Tweede Kamer niet kan worden aangemerkt als de grondwetgevende vergadering die gerechtigd is over de desbetreffende voorstellen tot grondwetsherziening te oordelen.

Het politieke gevolg hiervan is dat met name de voorgestelde wijziging van artikel 131 van de Grondwet, dat onder meer betrekking heeft op de benoeming van de burgemeester bij Koninklijk Besluit, in de zittingsperiode van het huidige kabinet niet zal kunnen worden geëffectueerd, waardoor het ’speeltje’ van D66, namelijk de rechtstreekse verkiezing van die functionaris, voorlopig geen werkelijkheid kan worden.

Overigens kan met belangstelling het spoedadvies van de Raad van State tegemoet worden gezien.

De auteur is gespecialiseerd in staatsrechtelijke en politieke onderwerpen.