Daarvoor is een wetswijziging nodig, die het kabinet steunt. In de huizen van bewaring zitten mensen in preventieve hechtenis, in afwachting van hun veroordeling, en kort-gestraften. In gewone gevangenissen zitten gedetineerden de straf uit die hen is opgelegd.

De huidige wet staat in principe al toe dat gedetineerden in een gewone gevangenis met meerderen op een cel zitten. Maar in de praktijk gebeurt dat tot nu toe niet, alleen in de noodgevangenis in Zeist waar bolletjesslikkers verblijven. In verband met het cellentekort wil Donner de meermanscellen vanaf maart gefaseerd invoeren, in eerste instantie in zeven gevangenissen.