We zijn recentelijk met twee opmerkelijke gevallen geconfronteerd, die allerlei principiële vragen oproepen over de juiste verhouding tussen de overheid en de scholen in Nederland. Eind augustus liet de staatssecretaris van Onderwijs, Dijksma, het bestuur van de islamitische basisschool As Siddieq in Amsterdam weten dat zij „voornemens is” de bekostiging van de school gedeeltelijk op te schorten. Zij verweet het bestuur dat niet wordt voldaan aan wat wettelijk en volgens de kerndoelen is vereist over burgerschapsvorming. De kern van het verwijt was dat het bestuur met de inspectie overeengekomen prestatieafspraken niet is nagekomen, waardoor er „tekortkomingen in het structurele aanbod ter bevordering van actief burgerschap” aanwezig zijn en blijven bestaan.Een tweede geval deed zich een paar dagen later, begin september, voor. Toen verscheen in de media het bericht dat de staatssecretaris ook de Nieuwe School in Culemborg met een bekostigingssanctie zou gaan confronteren. De school hanteert een vergaand vernieuwend onderwijsconcept en staat daardoor al een tijd onder verscherpt toezicht van de Onderwijsinspectie. Volgens het onderwijsconcept hebben de leerlingen de volledige vrijheid om hun eigen activiteiten te bepalen. Dijksma vraagt zich in die situatie af „of er nog wel onderwijs wordt gegeven” en wil ingrijpen op grond van de wet.

De besluiten van de staatssecretaris hebben de aandacht in de Kamer en bij menigeen in het land getrokken. Mag de overheid zich bemoeien met hoe scholen inhoudelijk hun onderwijs vormgeven en mag zij scholen daarop afrekenen? Hoe zit het dan met de vrijheid van onderwijs? Naar mijn mening heeft de staatssecretaris zich in beide gevallen op glad ijs begeven. Het recht verschaft haar naar mijn indruk onvoldoende grond om bekostiging in te trekken. In beide gevallen moet de vrijheid van de school om het onderwijs te geven zoals hij dat wil doorslaggevend worden geacht, maar er zijn ook verschillen tussen de twee.

Niet voorschrijven

Allereerst de zaak van de As Siddieqschool. Sinds 1 augustus 2006 moet volgens de Wet op het primair onderwijs het basisonderwijs mede gericht zijn op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie. In de kamerstukken werd over deze bepaling uitdrukkelijk opgemerkt dat de overheid de scholen niet zou gaan voorschrijven hoe zij aandacht moeten geven aan burgerschap en sociale integratie. In de latere voorlichtingspublicatie van het ministerie aan de scholen werd dit uitgangspunt nog eens herhaald. Tijdens het parlementaire overleg meenden de indieners van het wetsvoorstel, die tot de bepaling heeft geleid, dat alleen scholen die op geen enkele wijze aan burgerschap en sociale integratie gestalte wensten te geven, in strijd met de norm zouden handelen.

Het valt op dat de staatssecretaris het schoolbestuur niet verwijt dat het helemaal geen aandacht geeft aan burgerschapsvorming, maar dat er tekortkomingen aan kleven. Welnu, daar heeft de staatssecretaris niets over te zeggen. De bedoeling van de wetgever is zonneklaar geweest om de scholen vrij te laten. De kerndoelen die eisen dat er in het kader van burgerschapsvorming aandacht moet zijn voor staatsinrichting en voor openheid en tolerantie naar de samenleving, klinken wel sympathiek, maar kunnen niet afdoen aan het uitgangspunt van de –in rang hogere– wet dat de scholen vrijheid tot invulling hebben. Dan had de wetgever het maar anders moeten regelen. Anders dan bij bijvoorbeeld rekenen of taal zijn de kerndoelen hier dus niet bindend, maar slechts richtinggevend. De scholen kunnen er niet op afgerekend worden.

De voornemens met betrekking tot de Nieuwe School in Culemborg lijken evenzeer op de wet af te stuiten. De staatssecretaris kan scholen afrekenen op wat er werkelijk is geregeld en op wat ze bindt. Dat zou kunnen zijn omdat er geen schoolplan of schoolgids is, omdat de leerkrachten niet gediplomeerd zijn of omdat niet alle voorgeschreven vakken volgens de kerndoelen worden gegeven. De staatssecretaris volstaat echter met een algemene motivering: er wordt geen onderwijs gegeven, omdat niet de leraren maar de leerlingen het programma bepalen. Het gaat op de Nieuwe School uiteraard om een zeer curieuze en omstreden pedagogische opvatting, maar niet uitgesloten is dat die in dit geval net zo goed leidt tot een volledige afwerking van het wettelijke programma terwijl ook aan de andere wettelijke eisen is voldaan. De staatssecretaris zou dus op zijn minst duidelijker moeten zijn over wat zij bedoelt als zij zegt dat de school in strijd met de wet handelt. Hoe omstreden ook, de wet verbiedt geen enkele school een bepaalde pedagogische opvatting tot uitvoering te brengen. Over wat onderwijs is en wat niet dient de overheid zich niet uit te laten, tenzij vaststaat dat zij het bij het rechte eind heeft. Dat is vrijheid van onderwijs.

De auteur is bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan de Universiteit van Tilburg.