Het Nederlandse parlement is heel machtig. Het kan wetsvoorstellen wijzigen en verwerpen en het kan bewindslieden (of zelfs het gehele kabinet) naar huis sturen. Niettemin klink de klacht dat er te weinig tegenmacht is. Informatievoorziening schiet soms tekort, aangenomen moties worden niet altijd uitgevoerd en er wordt aan (zelf)binding gedaan. Kunnen beide Kamers zich wel als leeuw gedragen of is dat niet zo eenvoudig? Is het parlement wel in staat om goed te controleren?

Waar Kamerleden niet alleen geroepen zijn om als medewetgever op te treden, maar ook als controleur, bestaat al bijna vanzelf spanning. Hoe kun je immers met recht klagen over een slechte wet, als je eerder hebt ingestemd met totstandkoming daarvan? En wie bij de kabinetsformatie of na tussentijds overleg of in deelakkoorden afspraken maakt met het kabinet, verliest deels het vermogen om als tegenmacht te fungeren. Anderzijds kun je ook zeggen dat de parlementaire invloed groter is door dergelijke afspraken. Carl Romme, de voorman van de KVP in de jaren vijftig, stelde dat de parlementaire invloed juist groeide door eerst met andere fracties een programma op te stellen.

Er is best iets te zeggen voor het maken van afspraken. Een kleinere partner in een coalitie kan haar punten beter bereiken als ook de grotere partners zich daaraan verbinden. Hoewel het uiteindelijk mislukte, kan de gekozen burgemeester als voorbeeld dienen. D66 bracht in 2003 vier zetels in de coalitie (Balkenende II) in, maar – ondanks aarzelingen bij het CDA – stemden CDA en VVD in met de komst van de gekozen burgemeester. Zonder regeringsdeelname was de kans op realisatie sowieso ondenkbaar. Kleinere coalitiepartijen hebben ”macht” door afspraken te maken bij de formatie en ontberen die door daarvan af te zien.

Slagkracht

Nu is het binnenhalen van punten uiteraard niet het enige doel van het maken van afspraken. Het gaat allereerst om slagkracht en stabiliteit van een kabinet. Niet voor niets waren er vooral in 1982, 1994 en in 2010 en 2012 harde afspraken toen de overheidsfinanciën op orde moesten worden gebracht. Maar zelfs in het regeerakkoord 2017 stond het financiële kader centraal: hoeveel gaat er extra naar defensie, naar veiligheid, naar onderwijs enzovoort. Dat akkoord bevatte weinig afspraken over wetgeving en deels ging het om de vraag hoe om te gaan met voorliggende initiatiefvoorstellen, zoals het D66-voorstel over voltooid leven.

Het is waar dat dit in eerdere regeerakkoorden vaak anders was. De omvangrijke wetgevende agenda van het kabinet-Rutte II (denk aan de Wet langdurige zorg, de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet, de Wet werk en zekerheid) stond in het regeerakkoord. Niettemin waren er later onderhandelingen nodig met fracties buiten de coalitie, omdat het kabinet niet bij voorbaat kon rekenen op een meerderheid in de Eerste Kamer. Die onderhandelingspositie betekende enerzijds ”macht” voor de (constructieve) oppositie, maar verzwakte anderzijds de macht van de Eerste Kamer. Daar konden fracties van partijen die deelakkoorden sloten immers moeilijk alsnog dwars gaan liggen.

Vastleggen dat iets wettelijk geregeld zal worden, hoeft niet te betekenen dat (met name) de Tweede Kamer geen invloed meer heeft. Die kan immers ook worden bereikt door amendering, al zal dat dan niet de hoofdlijn van het wetsvoorstel kunnen veranderen. Maar goede, constructieve inbreng in het wetgevingsproces kan van betekenis zijn, ook als die niet vanuit regeringsfracties komt. Uiteraard geldt wel: hoe gedetailleerder de afspraken, des te minder speelruimte. Maar de afspraken betreffen in de praktijk vooral de (financiële) kaders. Het begrip ”gedetailleerd” is wat misleidend.

Torentjesoverleg

Was het vroeger ”beter”? Het is waar dat bijvoorbeeld ARP-voorman Jan Schouten een grote distantie hield tot de ARP-ministers in het derde kabinet-Drees. Maar PvdA-ministers – en zelfs minister-president Drees – woonden vergaderingen bij van het PvdA-partijbestuur en KVP-fractievoorzitter Romme stond in nauw contact met vicepremier Beel. Daar stond tegenover dat wel het door Drees uitgedragen adagium gold dat de geluiden van het Binnenhof slechts gedempt moesten doorklinken in de ministerraad. Kabinetten trokken zich niet zoveel aan van het parlement.

Tijdens de centrumrechtse kabinetten in de jaren zestig en zeventig zochten premiers (De Quay, Marijnen, De Jong, Biesheuvel) juist steun bij voorzitters van de regeringsfracties. Het aantal keren dat regeringsfracties tegen een (belangrijk) kabinetsvoorstel stemden, was per kabinetsperiode op één hand te tellen en zelden werd iets tegengehouden. Wel stemden individuele leden van regeringsfracties vaker tegen. Daar was toen ook ruimte voor. Maar of het dualisme per saldo veel groter was, is de vraag.

De banden tussen kabinet en regeringsfracties werden vanaf 1982 hechter, met een vooral in financiële zin dichtgetimmerd regeerakkoord. Spoedig daarna volgde het Torentjesoverleg. In tijden van crisis was daadkrachtig beleid noodzakelijk. Stel je eens voor dat de bezuinigingsvoorstellen van de kabinetten-Lubbers keer op keer in het parlement waren gestrand. Juist de kabinetten-Van Agt hadden laten zien waartoe dat leidde: onvermogen en falen. Toen het tijdens het vierde kabinet-Balkenende (CDA, PvdA, ChristenUnie) aan cohesie en daadkracht ontbrak, klonk opnieuw de klacht dat het kabinet teveel uitstelde en problemen niet oploste.

Menselijke maat

Waar afspraken een kritische houding in de weg staan, is er wel een probleem. Dit geldt vooral voor wet- en regelgeving die onder tijdsdruk wordt ingevoerd en waarbij uitvoeringsorganisaties onvoldoende tijd krijgen om zich voor te bereiden. Verder kan het nastreven van een bepaald doel (bijvoorbeeld fraudebestrijding) zo dominant zijn, dat andere belangen uit het zicht raken. Het kinderopvangtoeslagdrama, de praktische gevolgen van te strenge regels voor bijstandsverlening en, eerder, de ernstige problemen met het verstrekkingensysteem van het persoonsgebonden budget (pgb), waren mede te wijten aan de sterke aandrang uit de Tweede Kamer om voortvarend fraude te bestrijden.

Dat heeft weinig te maken met harde afspraken in het regeerakkoord. Uit het parlementair onderzoek Uitvoeringsorganisaties kwam naar voren dat de Kamer vaak te veel bezig is het met op papier oplossen van een probleem en daarbij dan de menselijke maat uit het oog verliest. Een hecht regeerakkoord verhindert de Kamer echter niet om te letten op uitvoerbaarheid en om kritisch te zijn.

Daar waar burgers ernstig in de knel komen (of dat nu ouders met recht op toeslag zijn of door reorganisatie ontheemde politiefunctionarissen) wordt ook de relatie tussen hen de overheid verstoord. Tegenmacht vanuit het parlement is zeker nodig om dergelijke schade te voorkomen.

Evenwicht

De kunst is steeds om een evenwicht te vinden: effectief bestuur, maar ook ruimte voor zorgvuldigheid en voor twijfel en kritiek. Het regeerakkoord moet ruimte laten voor bijsturing, zonder dat dit ten koste gaat van daadkracht. En dat geldt ook voor tussentijds gemaakte afspraken in de coalitie of met andere fracties.

Of dat evenwicht wordt gevonden, hangt vooral af van de wil van Kamerleden, fracties en partijen. Zij kunnen bij de formatie afspreken meer ruimte te laten, zonder dat dit hoeft te leiden tot een grotere kans op conflicten. Het parlement heeft macht, die tegelijk tegenmacht is.

De auteur is hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel, Universiteit Maastricht.