De commissie-Davids concludeert in haar rapport dat de volkenrechtelijke legitimatie van de oorlog tegen Irak in 2003 ten onrechte ondergeschikt was aan de beleidslijnen van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Erger nog, de volkenrechtelijke standpunten binnen dat ministerie kwamen destijds niet tot stand op basis van een degelijke en actuele juridische voorbereiding.Commissielid en oud-diplomaat mr. A. P. van Walsum neemt van dit oordeel geen afstand. Wel maakt hij de kanttekening dat een verantwoordelijke regering zich niet alleen door de regels van het volkenrecht maar ook door de eisen van de internationale politiek moet laten leiden. Die beleidsruimte is er echter niet wanneer er sprake is van een regel van dwingend volkenrecht.

Het geijkte voorbeeld daarvan is het geweldsverbod, dat eens en voor altijd een einde heeft gemaakt aan oorlog als voortzetting van de politiek van soevereine staten met andere middelen. Toonaangevend is de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof uit 1986 in het geschil tussen Nicaragua en de VS over (para)militaire acties van de VS tegen Nicaragua.

Onrechtmatig

Op het geweldsverbod van sta-ten bestaan twee algemeen aan-vaarde uitzonderingen: zelfverdediging van een staat tegen agressie van een andere staat eneen besluit van de Veiligheidsraad dat een militaire actie no-dig is. Deze uitzonderingen de-den zich in 2003 niet voor ten aanzien van Irak. De redenering dat alle resoluties van de Veiligheidsraad tegen Irak sinds de Iraakse agressie tegen Koeweit in 1990 ook geweld tegen Irak in 2003 zouden goedkeuren, is in het commissierapport terecht van tafel geveegd. Kortom, de inval in Irak was zonder uitdrukkelijk mandaat van de Veiligheidsraad onrechtmatig.

Het Internationaal Gerechtshof is alleen bevoegd geschillen tussen staten te behandelen en niet geschillen tussen staten en VN-organen. Daarvoor is arbitrage de aangewezen weg. Het hof kan het VN-Handvest wel uitleggen, indien de Veiligheidsraad zelf daarover een advies vraagt. Dat is (nog) niet gebeurd. Een belangrijke vraag is of de Veiligheidsraad verplicht is tot arbitrage indien er onenigheid is met een staat over de naleving van zijn besluiten tegen die staat.

Een tweede belangrijke vraag is of de raad met of zonder voorafgaande arbitrage de naleving van besluiten kan afdwingen met militaire middelen. Aangezien alleen staten daarover beschikken, rijst de vraag of staten dan verplicht zijn aan een ‘bevel’ van de Veiligheidsraad gehoor te geven. Ook de raad is immers gebonden is aan het volkenrecht. Daarvan vormen het geweldsverbod en de daaruit voorvloeiende plicht tot vreedzame regeling van geschillen de onomstreden harde kern. Ook voor de Veiligheidsraad geldt aldus dat het gebruik van geweld tegen een ongehoorzame staat alleen geoorloofd is indien de niet-naleving van besluiten een onmiddellijk en overweldigend gevaar schept. Bovendien moet er geen ruimte meer zijn voor nader beraad over andere oplossingen.

De commissie constateert dat de Veiligheidsraad enigszins dubbelzinnig was over de kwestie van het geweldsgebruik tegen Irak. Zij verbindt daaraan terecht de conclusie dat voor het eenzijdige militaire geweld tegen Irak van Amerikaans-Britse zijde geen adequaat volkenrechtelijk mandaat bestond. Het toenmalige kabinet heeft zichzelf, aldus de commissie, geen dienst bewezen door zijn beleid te grondvesten op een niet goed verdedigbaar volkenrechtelijk standpunt.

Partijpolitiek

De blaam daarvoor betreft vooral het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het rapport schetst een onthutsend beeld. De toenmalige directeur-generaal politieke zaken huldigde het standpunt dat de besluitvorming over het gebruik van geweld in de Veiligheidsraad politiek en niet juridisch van aard was. Tot eind jaren negentig kende het ministerie een juridisch adviseur, die rechtstreeks toegang had tot de minister. Later degradeerde dit tot een directie juridische zaken zonder directe toegang. De commissie adviseert terugkeer tot de oude toestand.

Mijn eigen ervaring met het ministerie is dat de persoonlijke instelling van de betrokken functionarissen belangrijker is dan de plaats in de hiërarchie. Maar dat geldt ook voor regering en parlement. De eerste voortekenen wijzen niet op de noodzakelijke mentaliteitsverandering. In de scherpslijperij van kabinet en parlement over het rapport overheerste partijpolitiek de grondwettelijke plicht tot ontwikkeling van de internationale rechtsorde. De boodschap van de commissie-Davids is: volkenrecht doet ertoe, ook voor politici!

De auteur is emeritus hoogleraar volkenrecht aan de Vrije Universiteit.